Детская беспризорность

(100%), специалисты образования  - 85,5%, социальной защиты - 80,0%, здравоохранения  -

77,8%, органов внутренних  дел - 66,7%, комиссий по делам  несовершеннолетних - 50,0%,

депутаты - 81,3%.

Прогноз последствий пребывания детей «на улице» самый пессимистичный и

трагичный, в нем практически  нет обнадеживающих вариантов. Управленцы, как следует из их

ответов, не знают выхода из ситуации, что соответствует стратегии  «неудачников».

Следует отметить, что в  ответах просматривается некоторое  «протестное» отношении к

выплатам льгот и пособий  неблагополучным семьям и детям, их увеличению. Не нашли

поддержки подавляющего большинства  опрошенных и «карательные» меры с использованием

военкоматов, милиции, изоляции детей в специальные учреждения. В целом, можно с большой

осторожностью сделать вывод  о том, что в сознании управленческих кадров формируется

потребность в идее приоритетности детства, ее законодательном закреплении, желании создать

атмосферу нетерпимости и  требовательности вокруг родителей, снимающих  с себя

ответственность за воспитание детей.

Отмечается некоторая  неподготовленность опрошенных в оценке эффективности форм

поддержки детей из неблагополучных  семей. В ответах доминируют идеи силового воспитания

и отделения ребенка от семьи в учреждениях закрытого  типа. Меньше всего эти идеи

поддерживают депутаты (12,0%). Среди опрошенных, считающих необходимость  привлечения

21

воинских частей к адаптации  беспризорников, больше всего работников органов социальной

защиты (75,0%). За обучение и  трудоустройство детей в закрытых социальных заведениях

высказались сотрудники здравоохранения (51,9%).

В основу действующей в  России системы профилактической работы положены

концептуальные установки  на неприемлемость, недопустимость и  непродуктивность

административно-карательных  подходов к детям, социализация которых (по вине взрослых:

родителей, педагогов и  т.д.) оказалась деформированной.

Необходимость гарантированного ребенку реального права на решение  его проблем,

оказание социальной помощи закреплена Указом Президента РФ от 06.09.93 № 1338 «О

профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» и

Концепцией совершенствования  государственной системы профилактики безнадзорности и

правонарушений несовершеннолетних. Последняя утверждена решением Межведомственной

комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ (7.07.98 № 1).

В настоящее время правовое регулирование отношений, возникающих  в связи с

деятельностью по профилактике безнадзорности, установлено Федеральным  законом «Об

основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»,

принятым в июне 1999 г. № 120-ФЗ, и постановлением Правительства  РФ «О дополнительных

мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на

2002 год» от 13.03.2002 № 154.

Учитывая, что проблемами защиты прав детей занимается множество  организаций

различной ведомственной  подчиненности, данные нормативные  документы определяют

основные направления  деятельности и устанавливают ответственность  всех структур за

организации профилактической работы. Несмотря на то, что ответы опрошенных

свидетельствуют о достаточно широком использовании ими нормативно-правовой базы, но

руководствуются они, в основном, федеральными законами, прежде всего  Федеральным

законом № 120. В то же время  нормативно-правовые акты органов законодательной  и

представительной власти регионального и муниципального уровней включены в механизм

регулирования проблем детской  безнадзорности крайне незначительно. Среди причин такого

положения - их недостаточное  количество и локальность действия.

Основной причиной слабого  решения проблем детской беспризорности является,

вероятнее всего, отсутствие эффективного исполнительского механизма. В объяснении

причин неисполнения законов  более половины опрошенных ссылаются  на оторванность

законов от жизни (55,5%). Среди  субъективных факторов выделяются критические  оценки

властных структур: "ослаблена  исполнительская дисциплина в органах  власти" (21,5%),

"неоперативность органов  власти"(19,5%), "незаинтересованность  государственных чиновников

22

в исполнении законов" (15,0%), "отсутствие надлежащего контроля со стороны прокуратуры"

(6,0%). В ответах акцентируется  внимание на незаконопослушность  граждан и отсутствие

общественного контроля за действиями власти.

Следует отметить, что более 60% опрошенных специалистов берут на себя

ответственность за неисполнение законов. Это свидетельствует об интернальном локусе

контроля, что само по себе позитивно для управленческого  сознания.

Среди 35% ответов о необходимых  изменениях в работе по профилактике

безнадзорности, каждый второй связан с повышением ответственности  родителей за

воспитание детей. Другая половина предложений касается конкретных статей и мер. Однако

тот факт, что 65% экспертов  не дали ответов на вопрос о том, какие изменения необходимо

внести в законодательство по этому вопросу, свидетельствует  прежде всего о неумении

служащих работать в правовом поле, о слабом знании законов представителями  власти.

Прослеживается растерянность, нежелание выступать с инициативами в законодательные

органы, постоянная ссылка на слабые и несовершенные законы, протесты прокуроров и другие

мотивы, В ответах отмечается, что слабо поставлены вопросы  ответственности родителей за

уклонение от воспитания детей  и представителей органов власти за не принятие к ним мер.

Экспертная оценка Федерального Закона "Об основах системы профилактики

безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" № 120 (1999 г.) показала, что ряд его

положений противоречит требованиям  Европейской комиссии по правам человека. Так,

следует обратить внимание на отсутствие в Законе четкого разграничения  оснований для

лишения свободы несовершеннолетних. Заслуживает внимания замечание  относительно

нормы подп. 2 п. 3 ст. 13 Закона, которая предусматривает в качестве основания для помещения

в специализированное учреждение для несовершеннолетних (по существу, для лишения

свободы) заявление родителей  ребенка или его законных представителей.

В ряде случаев в Законе отсутствует четкое указание на обязательность судебного

контроля за лишением свободы  несовершеннолетних. Например, п. 3 ст. 13 устанавливает

основания для помещения  несовершеннолетних в специализированные учреждения. При этом

остается нерешенным вопрос, какова должна быть судебная процедура  в случае оспаривания

законности указанных  в этой статье форм задержания несовершеннолетних

В Законе отсутствуют нормы, предусматривающие возможность  периодического

пересмотра решений, связанных  с помещением несовершеннолетних в  специализированные

учреждения; положения о  праве несовершеннолетних правонарушителей на достаточную

юридическую помощь, включая  консультирование и бесплатную помощь адвоката.

Экспертиза Закона выявила  нарушения в части защиты человеческого  достоинства. Речь

идет о подп. 1 п. 9 и п. 10 ст. 15 Закона, устанавливающих конкретные полномочия

23

администрации учебно-воспитательного  учреждения закрытого типа (круглосуточное

наблюдение и контроль за несовершеннолетними, проведение личных осмотров, вещей,

получаемых и отправляемых писем). Закон не содержит положений, защищающих переписку

несовершеннолетнего с адвокатом.

Следует обратить внимание на п. 1 ст. 26 Закона, в которой делается акцент на

свободный обмен информацией  о несовершеннолетнем правонарушителе  между различными

официальными органами, а  не на необходимость его защиты в  процессе обмена такой

информацией, которая может  включать медицинские сведения и  другие данные личного

характера. Обоснованную тревогу  вызывает положение подп. 2 п. 10 ст. 15 Закона,

допускающее применение физической силы со стороны должностных лиц  учреждений

закрытого типа.

Представляется необходимым  принять во внимание замечание, которое  касается

смешения таких понятий, как "права" и "полномочия". В  Законе в основном упоминаются права

представителей государства. Речь же должна идти об их полномочиях, поскольку государство

наделяет своих представителей в интересах общества полномочиями, которые ограничены

законом. Различие между  индивидуальными правами и полномочиями должностных лиц

должно быть четко отражено в Законе. Смешение этих понятий  может привести к

невозможности обеспечить эффективные  гарантии защиты прав гражданина, которые  являются

неотъемлемыми и неотчуждаемыми.

Анализ ответов специалистов показал, что служащие, занимающиеся проблемами

беспризорности, зачастую путают стратегические и тактические задачи их решения. Отмечается

отсутствие единой, объединяющей все ведомства стратегии, идет работа на тактиках

временного решения проблем, зачастую власти уходят от проблем, только пятая часть

опрошенных способна к  сотрудничеству.

Большая часть опрошенных специалистов (52%) выразила неверие  в то, что органы

власти могут позитивно  изменить ситуацию в ближайшее время. Первопричиной недостаточно

успешной деятельности органов  управления по достижению коренных изменений  проблемы

детской безнадзорности эксперты считают государственную политику по проблемам

беспризорности, в целом, и региональную политику, в частности. В то же время 44,5% не

ответили на данный вопрос, что свидетельствует о слабом знании реального положения дел,

причинно-следственных связей, отсутствии аналитических исследований в данной области.

Отраженные в ответах  мнения специалистов в больше мере можно отнести к факторам

общесистемного действия и достаточно известным. Только пятая  часть экспертов считают, что

в крае есть система координации  и взаимодействия по этой проблеме. Более трети опрошенных

склонны видеть координацию  и взаимодействие только в отдельных  структурах, что

24

подтверждает аномическое  состояние общества и управленческого  сознания. У управленцев

слабо выражены потребности  и мотивы сплоченности, солидарности и ответственности за

профилактику детской  безнадзорности и предупреждение правонарушений.

Отмечено доминирующее мнение (67,0%) в вопросе создания координационного органа

власти по проблемам безнадзорности и беспризорности, но распыленность  оценок в отношении

ее определения (от Правительства  края до комиссии по делам несовершеннолетних). По

мнению 17% опрошенных координирующие функции должна взять на себя комиссия по делам

несовершеннолетних.

Основной причиной, препятствующей эффективному взаимодействию структур

управления по решению  проблем беспризорности, более половины опрошенных (60%) считают

недостаток финансовых средств  и материальной базы. Это один из управленческих парадоксов,

когда основными средствами деятельности власти считают только экономические, забывая о

социальных, психологических, интеллектуальных, нормативных рычагах  управления.

Справедливости ради надо отметить, что в ответах опрошенных были названы и стереотипы

прошлого, и низкий профессионализм  служащих, и отсутствие желания и  воли.

Отмечено отсутствие единой точки зрения на выделение главных  трудностей в решении

проблем детской безнадзорности. Главный барьер видится в традиционно  недостаточном

объеме финансирования (42,5%), второй – это проблемы кадрового  обеспечения (40,5%),

третий – несовершенство законодательной базы (36,5%), четвертый - отсутствие

организационно отработанной координации между различными ведомствами (29,0%), пятый -

отсутствие методического  обеспечения по решению конкретных задач (22,5%). При таком

ранжировании препятствий, когда значительная часть опрошенных сводит их прежде всего к

финансированию, трудно рассчитывать на мотивацию решения проблем  другого уровня.

При значительной (40,0% опрошенных) мотивированности на выдвижение инициатив  по

изменению законодательства, в ответах доминирует слабая инициативность исполнительных

органов власти по изменению  нормативно-правовых регуляторов детской  беспризорности и

предупреждения правонарушений среди несовершеннолетних. В представленном перечне

инициатив много как достаточно общих, так и сугубо конкретных предложений (от отставки

Правительства до акции "социальный автобус"), которые трудно отнести  к законодательным

инициативам, направленным на профилактику детской безнадзорности и беспризорности.

Складывается впечатление, что свои ответы специалисты формировали  по принципу: «у кого

что болит, тот о том  и говорит». Очевидно, что в сознании управленцев нет базовых

представлений о характере  действия многих законов, преобладает __________ситуативный, а не

системный подход к их анализу. Выявлена также низкая инновационная  активность

25

специалистов. Большинство  опрошенных (76%) оставили без ответа вопрос о видах инициатив

по изменению ситуации с беспризорностью.

Экспертный опрос позволил выявить степень участия в  решении проблемы