Основные виды контрольно-ревизионной деятельности в РФ

Временное положение о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений и Положение о Совете по аудиторской деятельности при Минфине России были подготовлены при широком участии ведущих профессиональных аудиторских объединений, научных кругов и практикующих аудиторов. Целью на период создания Совета являлся учет мнения профессиональных участников рынка аудиторской деятельности по вопросам формирования и реализации государственной политики в области аудиторской деятельности, организации разработки системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка аудиторских услуг в России (21, с. 361-362).

Состав Совета сформирован по представлению  аккредитованных профессиональных аудиторских объединений, федеральных  органов исполнительной власти, научных  организаций и высших учебных заведений и утвержден министром финансов Российской Федерации. В состав Совета были включены представители Минфина России, федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование профессиональной деятельности организаций, подлежащих обязательному аудиту, государственных органов власти, Банка России, аккредитованных профессиональных аудиторских объединений, научных и других организаций, высших учебных заведений, пользователей аудиторских услуг.

Очень важно, что в Совет были включены конструктивно настроенные специалисты. Псевдонезависимость и узкокорпоративные интересы ни в коем случае не должны быть сопряжены с такой важной общественно значимой профессией, как аудиторская. Интеллектуальный потенциал Совета способствовал формированию действенной системы регулирования аудиторской деятельности, объективно и компетентно мог влиять на формирование и развитие аудиторского рынка.

Вопрос о необходимом балансе  сил представителей всех участников рынка аудиторских услуг чрезвычайно  актуален и в настоящее время, в период реформирования Совета и создания его рабочего органа в свете новой редакции Закона «Об аудиторской деятельности».

2002 г. характеризуется становлением Совета, а также принятием целого пакета документов, направленных на перспективное развитие профессии. В этот год утверждаются Положение о Совете по аудиторской деятельности и состав Совета. Сразу же начинается активная работа, в том числе в области стандартизации с учетом уже сделанных наработок в этой области. Формируется план действий до конца 2002 г. Комиссии Совета возглавляют видные практики и представители научных кругов, стоявшие у истоков профессии.

Первым нормативным документом правительственного уровня, подтвердившим, что Совет состоялся, стало  Постановление Правительства Российской Федерации от 23.09.2002 N 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности», которым были утверждены первые 6 федеральных стандартов.

Рассматривая весь период деятельности по 2010 г. включительно, следует констатировать, что одним из наиболее продвинутых  явилось направление по подготовке федеральных стандартов. В этой области  необходимо отметить серьезную работу, проделанную в рамках проектов ТАСИС 1 и 2 «Реформа аудита».

В настоящее время важнейшую  роль в сфере аудиторской деятельности играют три проблемы:

• консолидация профессиональных сил;
• создание и реализация механизмов для вовлечения практически всех аудиторов в процесс развития профессии, соблюдение в максимальном объеме установленных как на законодательном, так и на других, более низких, уровнях требований;
• повышение заинтересованности бизнес-сообщества в развитии аудиторской профессии, улучшение качества аудита, предоставление услуг, отвечающих современным международным тенденциям.

Новая редакция Закона «Об аудиторской деятельности» вступила в силу 1 января 2009 г. Ее основные положения направлены на освобождение государства от выполнения потенциально избыточных функций по регулированию аудиторской деятельности, создание системы профессионального и общественного надзора за деятельностью аудиторов (27, с. 400-402).

Государственное регулирование аудиторской деятельности сегодня практически сводится к формированию государственной политики и нормативно-правовому регулированию в аудиторской сфере, ведению государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, анализу состояния рынка аудиторских услуг в Российской Федерации. С 1 января 2011 г. функция организации квалификационного экзамена переходит к единой аттестационной комиссии, создаваемой совместно всеми саморегулируемыми организациями аудиторов (СРО) (14, с. 198-199).

В соответствии с Законом N 307-ФЗ в течение 2009 г. Минфином России вместе со значительной частью аудиторского сообщества осуществлен переход от лицензирования аудиторской деятельности к саморегулированию аудиторской профессии. В этот период аудиторским сообществом были созданы СРО. Отметим, что этот процесс шел очень непросто. В результате к весне 2010 г. в государственный реестр СРО внесены сведения о шести организациях. В таблице представлены организации, получившие аккредитацию при Минфине России в 2002 г. в соответствии с Законом N 119-ФЗ, и СРО, созданные согласно Закону N 307-ФЗ.

Таблица 1

Организации, получившие аккредитацию при Минфине России в 2002 г. в соответствии с Законом N 119-ФЗ, и СРО, созданные согласно Закону N 307-ФЗ

В связи с изложенным следует  подчеркнуть, что только комплексные  документальные проверки в последующий  период смогут в полной мере показать степень готовности профессиональных объединений к саморегулированию профессии и многочисленные обращения аудиторов по различным вопросам, включая связанные с формированием и возможным использованием компенсационных фондов СРО, тому свидетельство. В дальнейшем еще предстоит рассмотреть вопрос об уполномоченном органе для организации указанных проверок, однако уже сейчас можно утверждать, что такие проверки (как, впрочем, и проверочные мероприятия для внесения сведений в реестр) должны проводиться с максимальной степенью открытости и прозрачности.

По состоянию на январь 2010 г. членами СРО, по данным реестров аудиторов и аудиторских организаций, являлись примерно 19 тыс. аудиторов и около 3,8 тыс. аудиторских организаций. Аудиторским организациям было оформлено более 6 тыс. лицензий; общее количество квалификационных аттестатов аудитора составило 40,2 тыс., в том числе по общему аудиту - 37,5 тыс (25).

СРО, впрочем, как и ранее аккредитованным  профессиональным аудиторским объединениям, но, безусловно, на более высоком  качественном уровне, предназначена роль заинтересованных групп профессионалов, которая, на наш взгляд, должна состоять в развитии профессии, в том числе посредством гармонизации интересов всех составляющих их компонентов для последующего представления этих интересов в Совете по аудиторской деятельности, его рабочем органе, в федеральном органе регулирования аудиторской деятельности Российской Федерации и в результате формирования комплексных элементов и политики в целом (30, с. 299-301).

СРО должны обеспечивать использование  организационных форм, установленных правил и профессионального опыта, необходимых для систематизации и упорядочения внутри группы зачастую разнородных требований и интересов. Они должны выполнять ряд функций, имеющих большое общественно-профессиональное значение, в том числе:

• информационную (как внутри, так и вне сообщества, в том числе для граждан, сферы бизнеса, государственных структур и международных организаций);
• социально-психологическую (убеждение членов группы в подготовке и принятии определенной программы действий);
• управленческую (наиболее важная и сложная для всех СРО функция).

Достаточно схожие программы действий нынешних СРО ставят на повестку дня  вопрос о дальнейшем развитии этих объединений, повышении их престижа в обществе, совершенствовании их политической, материально-финансовой базы, привлечении новых членов. Заметим, что процесс перехода к саморегулированию находится в самом начале. Впереди - анализ многих составляющих этого процесса, включая законодательную, экономическую, психологическую и др., что необходимо для принятия своевременных корректировок. Через определенное время всем саморегулируемым организациям аудиторов еще предстоит вернуться к обсуждению вопроса о создании единой Общероссийской саморегулируемой организации аудиторов.

Помимо функции по ведению реестра аудиторов и аудиторских организаций к СРО перешли две важные функции - повышение квалификации аудиторов и контроль за качеством работы аудиторов и аудиторских организаций, являющихся членами СРО.

В рамках исполнения первой функции  необходимо тщательно проанализировать ситуацию с целью выявить возможности для эффективного использования костяка учебно-методических центров (УМЦ), созданного в общей сложности на протяжении предыдущих 16 лет регулирования профессии и с учетом ранее одобренных Рекомендаций по организации саморегулируемыми организациями аудиторов прохождения аудиторами обучения по программам повышения квалификации. В дальнейшем целесообразно еще раз рассмотреть вопрос о внедрении технологической цепочки непрерывного образования и воспитания кадрового резерва, особенно для средних и крупных аудиторских фирм. Макет данной цепочки может выглядеть следующим образом: базовый колледж - вуз - стажировка (помощник аудитора) в аудиторской организации - УМЦ объединения, квалификационный экзамен - работа (аудитор) в аудиторской организации - ежегодное повышение квалификации, в том числе в УМЦ с обязательным привлечением к занятиям профессионалов-практиков, включая представителей бизнес-сообщества (31).

Что касается исполнения второй функции, то, к сожалению, следует признать, что работа в этом направлении  в течение последних нескольких лет практически (по разным причинам) не имела действенных результатов. В 2004 - 2005 гг. с участием аккредитованных профессиональных аудиторских объединений профильным департаментом Минфина России было организовано порядка 800 контрольных мероприятий.

На 1 января 2006 г. за нарушение законодательства в области аудиторской деятельности было приостановлено действие 488 лицензий, а в феврале 2006 г. еще 378. В дальнейшем с учетом в том числе либерализации законодательства зачастую появлялась возможность ряду аудиторских организаций продолжать работу без соблюдения в полном объеме требований нормативных правовых актов.

СРО необходимо учитывать, что и  в настоящее время могут быть аудиторские организации, относящиеся  к так называемой зоне риска. Важным здесь является тот факт, что Совет  по аудиторской деятельности в конце 2009 г. одобрил проект федерального стандарта аудиторской деятельности «Принципы осуществления внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и требования к организации указанного контроля», который впоследствии был утвержден Минфином России. Будущее покажет, какова результативность принятых мер. Кроме того, необходимо помнить, что по инициативе Банка России рассматриваются предложения, основанные на документах Базельского комитета по банковскому надзору «Качество внешнего аудита и банковский надзор».

В области контроля качества работы также планируются изменения  стратегического характера. Так, в  рамках выполнения поручения Президента Российской Федерации с участием Совета по аудиторской деятельности подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аудиторской деятельности», который в установленном порядке рассмотрен Правительством Российской Федерации и затем принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Данный проект подготовлен в целях дальнейшей передачи функций регулирования аудиторской деятельности СРО, а также частичного устранения пробелов Закона N 307-ФЗ, выявившихся в процессе анализа соответствующей правоприменительной практики. Предполагается подготовить и другие поправки к Закону.

Законопроект предусматривает  формирование создаваемой всеми  СРО единой аттестационной комиссией  перечня вопросов, предлагаемых лицам, претендующим на получение квалификационного  аттестата аудитора, на квалификационном экзамене, принятие каждой СРО правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, уточнение круга организаций, аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности которых проводится только аудиторскими организациями (27, с. 400-402).

Кроме того, данный законопроект предполагает стратегические изменения в структуре организации контроля за качеством работы аудиторов. Так, с целью разделения полномочий по государственному регулированию аудиторской деятельности и внешнему контролю качества работы аудиторских организаций планируется передача полномочий по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, обслуживающих общественно значимые организации, перечень которых установлен федеральным законом. Эти полномочия передаются от уполномоченного федерального органа (Минфина России) к федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, т.е. к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. С учетом того, что данная федеральная служба практически является правопреемницей системы контрольно-ревизионных органов Минфина России, в определенной мере в сфере контроля планируется возврат к практике 1998 - 2002 гг.

Ввиду изложенного при подготовке следующего блока поправок к  Закону представляется целесообразным, чтобы профильный департамент Минфина России выступил с инициативой, направленной на соблюдение чистоты административной реформы и завершение разделения контрольных полномочий по передаче Федеральной службе финансово-бюджетного надзора также полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов в форме плановых и внеплановых проверок в соответствии с законодательством Российской Федерации.