Региональная политика

При этом имеющееся  правообеспечение разработки федеральных программ как формы удовлетворения государственных нужд необходимо дополнить и переориентировать на решение приоритетных, преимущественно социальных и экологических, задач территориального развития.

Т.о. практически  во всех статьях отмечается необходимость  совершенствования методов и  основных положений современной  региональной политики в России. Отмечается дезинтеграция страны как в экономическом, так и политическом планах, плохая правовая обеспеченность региональной политики, непродуманность финансово-бюджетной стороны региональной политики, практическое отсутствие программных методов. Подчеркивается, что сохранение существующей ситуации неизменной может в итоге привести к непредсказуемым негативным последствиям для всей России и отдельных регионов.

Главная задача региональной политики - сохранении страны как единого федеративного государства, что достигается разными путями (экономическими, социальными и политическими). Экономическая сторона региональной политики , в основном, сводятся к необходимости государственного регулирования размещения инвестиций ради более полного использования ресурсов (рабочей силы, природных ресурсов, неосвоенных земель и т.п.). Социальная сторона региональной политики, непосредственно выражается в таких принципах демократического общества как социальная справедливость и равноправие граждан. С этой точки зрения, сбалансированное региональное развитие должно гарантировать, что качество жизни не зависит от региона, в котором людям довелось жить и работать. Таким образом, характерная для региональной политики "дискриминация" регионов, с социальной точки зрения, может быть оправдана необходимостью избежать дискриминации граждан по их местожительству (или, по крайней мере, сократить ее). Соответственно, региональная политика должна быть направлена на выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, уровне безработицы, социальной инфраструктуре, транспортной сети, коммуникациях, состоянии окружающей среды и т.п.

Политическая  сторона региональной политики отражает естественное для каждого государства  желание обеспечить свою внешнюю  безопасность и территориальную  целостность. Последнее, особенно, важно  для многонациональных государств, в которых напряженность в  отношениях между регионами и  между центром и регионами  может привести к росту регионального  сепаратизма.

Часть 3: Рецензия на книгу ''Анализ тенденций развития регионов России: Типология  регионов, выводы и  предложения '' / Программа  Европейского союза  Тасис / Ред. Лавров А.М., Кашин В.К.

В данной публикации содержится отчет по совместному  исследованию Экспертного института (Россия) и Центра по изучению России и Восточной Европы Университета Бирмингем (Великобритания), выполненного в рамках программы ТАСИC "Экономические реформы в России: региональный аспект" (техническое руководство подготовкой материалов и редактирование выполнено А.М. Лавровым и В.К. Кашиным; авторский коллектив (в алфавитном порядке): Г.В. Былов, М. Брэдшоу (Университет Бирмингема, Великобритания), О.В. Григорьев, М.Г. Делягин, В.К. Кашин, В.В. Климанов, А.М. Лавров, А.А. Нещадин, Т.Г. Нефедова, М.В. Малютин, Ф. Хансон (Университет Бирмингема, Великобритания)).

По-моему, это  одна из немногих публикаций, отличающихся комплексностью и объективностью изучения регионального развития России (по материалам 1992-1995 гг.). Для решения  этой задачи были проведены отбор  и систематизация параметров, в наибольшей степени, пригодных для оценки средне- и краткосрочных тенденций регионального развития России, дана классификация российских регионов по отдельным аспектам социально-экономической ситуации.

Важно отметить, что в основе исследования авторы условно разделили региональные различия в социально-экономической  ситуации на "объективные" и "субъективные" факторы. К "объективным" были отнесены уровень развития региона, специализация  и структура хозяйства, экономико-географическое положение региона и т.д. К "субъективным" - проводимая политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения, поддержка или противодействие  реформированию, изменение потоков  миграции. Было отмечено, что именно направленность действий "субъективных" факторов в значительной степени  определяет скорость и тенденции  изменений "объективных". В этом случае, индикаторы, характеризующие "объективные" факторы, выступают в качестве индикаторов  более высокого порядка по отношению  к индикаторам "субъективных факторов". Как правильно отмечено в исследовании, для того, чтобы понять и спрогнозировать  тенденции регионального развития, необходимо определить закономерности, связи и масштабы влияния данных факторов.

В качестве "ключевого" индикатора, наиболее полно отражающего  ход реформ, авторы вполне справедливо  приняли уровень жизни населения, поскольку он связан практически  со всеми другими индикаторами, характеризующими реформирование регионов.

Исследование  состоит из 7 разделов, освещающих различные  темы регионального развития и региональной политики. Первый раздел носит вступительный  характер, раскрывающий цели и основные подходы и результаты исследования.

Интересен второй раздел, в котором приводится типологизация регионов по социально-экономической ситуации (динамика объемов производства и динамика доходов, по уровню жизни, по коэффициенту ''зажиточности''). Социально-экономическая ситуация в регионах оценивается при помощи особых логических формул, что само по себе интересно.

Изложенный в  исследовании подход - не более чем  одна из возможных моделей изучения регионального развития России в  условиях переходного периода. Как  и любая модель, она достаточно условна, отражая (да и то в меру достоверности  региональной статистики) лишь обобщенный взгляд на регионы "сверху", без  детализации региональных проблем  и учета внутрирегиональной дифференциации. Однако, это необходимый элемент для того, чтобы перейти от простой констатации межрегиональных различий к их объяснению и пониманию места каждого конкретного региона с его специфическими проблемами.

В 3-ем разделе  рассматриваются факторы регионального  развития России, к которым авторы относят: экономико-географическое положение; природно-климатические условия; природно-ресурсный  потенциал; демографический потенциал  и структуру населения; структуру  и специализацию хозяйства; финансовую обеспеченность; уровень социально-экономического развития региона. К сожалению, мало внимания уделяется политическим факторам, которые в России подчас имеют  определяющее значение.

Раздел 4 посвящен особой теме региональных компенсационных  механизмов. Это означает, что в  условиях переходного периода каждый регион в меру своих возможностей пытается адаптироваться к новым  условиям, свести к минимуму хотя бы наиболее острые проявления кризиса  или, как минимум, компенсировать неизбежные потери в своем бывшем (хотя и  относительном) благосостоянии. Региональные компенсационные механизмы условно разделяются авторами на пассивные (пассивные компенсационные механизмы - это "естественная" реакция населения и субъектов хозяйствования тех или иных регионов на изменившиеся условия, их более или менее успешное приспособление (адаптация) к рыночным реалиям) и активные (активные компенсационные механизмы - это проводимая в отношении данного региона властями разных уровней, субъектами хозяйствования политика, в том числе и региональная политика). Авторы пишут, что суть федеральной региональной политики заключается в селективной (избирательной) поддержке тех или иных регионов. Теоретически она могла бы стать мощным компенсационным механизмом. Однако, в отличие, например, от развитых стран Запада, рыночно-ориентированная региональная политика России находится лишь в стадии своего становления и пока малозаметна - это подмечено очень метко.

Основное внимание авторы уделяют бюджетной политике центра по отношению к регионам, а остальные методы региональной политики только упоминают, не уделяя им пристального внимания. Мне кажется, что все-таки в условиях бюджетного кризиса особое внимание должно уделяться не дотациям из центра как таковым, а поиску иных форм поддержки депрессивных регионов (такие, как введенные для отдельных регионов (например, Ставропольского края) налоговые льготы по федеральным налогам, а для районов Дальнего Востока и Забайкалья субсидируются транспортные и энергетические тарифы, крупные дотации идут в угледобывающие районы, разрабатываются и частично реализуются программы развития отдельных регионов (Центральной России, Дальнего Востока, Псковской области, Бурятии и т.д.), оказывается поддержка формированию свободных экономических (таможенных) зон (прежде всего, в Калининградской области и Приморском крае), отдельным предприятиям (типа "Россельмаша") и проектам).

К сожалению, совсем немного места уделяется подписанию договоров между федеральным  центром и субъектами Федерации  о разграничении полномочий и  предметов ведения. А ведь они  занимают огромное место в становлении  в России федерализма. Кроме того подчас они наделяют субъекты федерации  вполне действенными полномочиями и  финансовыми ресурсами.

Но, как правильно  отмечают авторы, центральное место  в системе компенсационных механизмов занимает социально-экономическая  политика самих региональных властей . Именно она должна "запустить" наиболее эффективные для того или иного региона адаптационные процессы, ввести дополнительные (управляемые) механизмы, подкрепить необходимыми организационными мерами и т.д. Как мне кажется, регионы должны в первую очередь рассчитывать на собственные ресурсы, а уж потом надеяться на помощь со стороны центра.

Особый интерес  представляет 6 раздел, т.к. в нем  рассматривается международный  опыт региональной политики, который  очень интересен и важен для нашей страны, поскольку формирование своей региональной политики только происходит.

В заключительном 7 разделе авторы приводят различные  рекомендации по развитию регионов. Этот раздел можно считать итоговой частью всего исследования.

Суть региональной политики авторы видят в различном  отношении к различным регионам, их "дискриминации" (чаще всего - позитивной, т.е. оказание в той или иной форме  финансовой поддержки) ради достижения общенациональных целей. В общих  словах это верно.

Далее отмечается очень важный для России момент: при рассмотрении возможных стратегий  развития российских регионов, естественно, на первый план выходит наличие существенных различий между ними. Часть регионов (в основном, это национальные республики Северного Кавказа и юга Сибири) находятся еще на аграрной стадии развития. Часть регионов, в первую очередь, Москва и Санкт-Петербург  уже вплотную подошли к постиндустриальной стадии развития. Это обстоятельство представляет собой одну из наиболее серьезных проблем при выработке  и реализации федеральными органами власти региональной политики. Люди, принимающие  решения, живут, как правило, в Москве, и им трудно, порой просто невозможно, понять некоторые специфические  проблемы какого-либо региона. В результате, углубляется пропасть непонимания  и взаимного неприятия между  Москвой и регионами, что отчетливо  проявляется в ходе разного рода выборов.

По каждому  типу регионов авторы приводят свои рекомендации по их дальнейшему развитию.

В общем же большое  внимание уделяется бюджетному выравниванию (т.е. оказание централизованной финансовой помощи регионам с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны, как минимум, сопоставимый уровень финансирования закрепленных за ними социально значимых расходов - это основное (по крайней  мере, по объему затрат) на сегодняшний  день направление региональной политики, которое определяет уровень перераспределения бюджетных ресурсов между регионами.

Важно, что авторы отмечают недостатки действующего механизма  оказания финансовой помощи регионам, основными из являются, как справедливо  утверждается в статье, элементы субъективизма  в распределении трансфертов, отсутствие четких критериев оценки потребностей регионов в бюджетных ресурсах, нецелевой  характер предоставляемых средств, распыление федеральной помощи среди 70-75 регионов, формальный характер статуса  регионов, "нуждающихся" и "особо  нуждающихся" в поддержке и  т.д. Поэтому огромным плюсом данной публикации являются приведенные в ней пути реформирования механизма бюджетного выравнивания, которые предполагают последовательное решение нескольких ключевых проблем: 1) разграничение ответственности между Федерацией и субъектами Федерации за финансирование тех или иных расходов. Именно с этого, а не с разделения доходов, как это до сих пор имеет место в России, должно начинаться формирование работоспособной модели бюджетного федерализма; 2) оценка реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах; 3) оценка доходной базы регионов; 4) выработка критериев и объема предоставления федеральной помощи по текущим социальным расходам; 5) определение форм и условий оказания федеральной помощи; 6) введение особых бюджетных режимов - специфическая проблема России - наличие 15-20 субъектов Федерации с крайне низким уровнем бюджетной обеспеченности и включение их в общую схему межбюджетных отношений искажает формулы и критерии бюджетного выравнивания, препятствует расширению бюджетной самостоятельности большинства регионов и в конечном счете завышает объем необходимой большинству регионов централизованной помощи; 7) финансирование программ регионального развития.