Региональная политика

В отношении  вопроса о свободных зонах  российское руководство до сих пор  действовало весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами. В результате большинство  СЭЗ, организованных в начале 90-х  годов, фактически лишились сегодня основной части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В итоге остается нереализованной главная экономическая идея СЭЗ - стимулирование предпринимательской активности через выборочную либерализацию инвестиционного климата.

Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию  СЭЗ мог бы способствовать решению  ряда приоритетных для страны проблем  в области стабилизации и подъема  экономики, возрождения регионов, укрепления федерализма, развития внешнеэкономической  деятельности и международных контактов. Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой концепции  о роли СЗЗ в российской экономике  переходного периода не позволяет  вопросу о свободных зонах  находится в контексте важнейших направлений текущей политики.

Устройство свободных  зон должно регламентироваться четко  сформулированным законом, а не постоянно  меняющимися решениями исполнительной власти. Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о зонах правовых решений (будь то президентские указы, постановления правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться в приоритетность более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами федерального законодательства (что и подтвердила российская практика). Принятие же такого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв таким образом новый специальный раздел в федеральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы законодательства (налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.). те дополнения и изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики не представляется возможным [30,31].

Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных зонах, учитывающего интересы развития как Федерации  в целом, так и ее субъектов, можно  считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного "строительства" здания СЭЗ.

2.3. Некоторые  проблемы развития российских СЭЗ

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как  показано выше, является самой насущной задачей для развития зональной  практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему.

Функционирование  СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство  регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает  под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально  не ясна сегодня даже в отношении  небольших участков государственной  территории РФ (площадью в несколько  кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку  Конституция Российской Федерации  запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: "На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств" ([16], статья 74, часть 1). Исключения допускаются лишь в целях "...обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей" ([16], статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Госдума РФ приостановила  ввиду этой неясности процесс  прохождения через российский парламент  федерального Закона "0 свободных  экономических зонах", направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической  политике соответствующий запрос в  Конституционный суд РФ с просьбой дать официальное толкование указанной  статьи российской Конституции.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания зон, не противоречащих как интересам регионов, так и  Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких  зонах лишь одну сиюминутную привлекательную  сторону - перспективу получения  льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они  не в состоянии: плохого состояния  инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при  этом не думают о том, кто же тогда  в такую "свободную зону" придет со своим капиталом?

Между тем, как  отмечено в [21], система предоставляемых  свободной зоне льгот должна служить  инструментом реализации имеющихся  сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации  имеющихся недостатков или отсутствующих  здесь факторов развития. Более того, при нынешних широких масштабах  распространения свободных зон  в мировом хозяйстве налоговые  льготы - далеко не главный стимул для  притока в зону иностранного капитала. Существеннее в этом отношении могут  оказаться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Там же высказано мнение, что первые российские зоны могут привлечь иностранных инвесторов "не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов" [21, с.137].

В-третьих, все  претенденты на создание СЭЗ стремятся  взять под свою юрисдикцию как  можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже для  предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту, для нормального  обустройства 1 квадратного километра  экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-торговой - 10-15 [29]. Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс.кв.км, или Алтайский край - 262 тыс.кв.км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв.км, или 7% территории России.)

Вот почему большая  часть действующих в мире СЭЗ  ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских СЭЗ есть и другие проблемы, как общие (например, отсталость инфраструктуры), так и частные, но эти три рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противоречия между сиюминутными интересами отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном, и на региональном уровне) средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ.

В результате, как  отмечено в [28,29], в настоящее время  из 18 формально учрежденных в  России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, можно назвать "работающими" лишь две зоны - в Калининградской области и Находке. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. используемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

Некоторые характеристики, преимущества и проблемы указанных  зон приведены в следующем  разделе.

III. СРАВНИТЕЛЬНАЯ  ХАРАКТЕРИСТИКА "СТАРЕЙШИХ" СЭЗ  РОССИИ 3.1. Приморская "Находка" 

СЭЗ "Находка", первая в России, была образована в  октябре 1990 года [3,4]. Целями создания СЭЗ, согласно указанным документам, являются развитие торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами, обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта, а также потенциала предприятий к решению задач социально-экономического развития Дальнего Востока, комплексное освоение его природных ресурсов, увеличение экспортных возможностей региона и страны в целом, развитие производства высококачественной импортозамещающей продукции трансконтинентального транзита, отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.

Основные нормативно-правовые документы по этапам создания и развития зоны, ее территория, области специализации, а также основные преимущества и  недостатки рассматриваемой СЭЗ  приведены в таблице 1.

Отмечу главные  отличительные особенности этой зоны:

выгодное географическое положение и развитая транспортная сеть (конечный пункт Транссибирской магистрали, четыре крупных действующих  порта); отсутствие сегодня реальных конкурентов на российском Дальнем  Востоке в части осуществления  внешнеторговой деятельности со странами Азитско-Тихоокеанского региона; наличие определенного опыта внешнеэкономической деятельности: до недавнего времени Находка была единственным открытым портом на Дальнем Востоке, через нее проходило до четверти годового экспорта России; достаточно ограниченная (по сравнению с некоторыми "гигантскими" российскими СЭЗ) территория (менее 5 тыс. кв.км).

Потенциал СЭЗ "Находка" характеризуют следующие данные. Ежегодно в незамерзающие порты - нефтеналивной, рыбный, торговый и  Восточный - приходят до 1000 судов, общий  грузооборот составляет 25 млн.т. Порт Восточный занимает второе место  в АТР (после Гонконга). Здесь действуют  угольные причалы на 8 млн. т и  контейнерный комплекс на 2 млн. т. Ежегодно перерабатывается до 400 тысяч контейнеров. После реконструкции порт будет  иметь до 60 причалов, способных перерабатывать более 40 млн. т грузов в год. На очереди  сооружение мощного угольного терминала, комплекса по переработке 4 млн. т  импортного зерна. Получен кредит "Дойче Банка" в размере 100 млн. долл. На возведение причала для экспорта 3 млн. т удобрений. По оценкам, поток грузов через порт в ближайшие пять лет возрастет на 8 млн. т., а ежегодный доход составит 5 млрд. долл.

В СЭЗ зарегистрировано несколько сот предприятий с  иностранными инвестициями - более  половины всех образованных на Дальнем  Востоке. По данным [28], кредитная масса  инвестиционных средств превысила 200 млн. долл. В рамках проекта создания российско-корейского индустриального парка площадью 300 га планируется дополнительно привлечь 700 млн. долл., российско-американского парка площадью 175 га - от 200 до 500 млн. долл. Безработица в зоне "Находка" составляет 0,19% от уровня безработицы в крае.

Однако, несмотря на имеющийся потенциал, есть и ряд  существенных помех дальнейшему  развитию СЭЗ. Про общие из них (пробелы  законодательной базы, дефицит нормативных  актов, защищающих права участников СЭЗ, недостаток средств на обустройство инфраструктуры и т.п.) уже говорилось. В частности, как отмечено в [33], в  результате отмены "задним числом" таможенных льгот СЭЗ "Находка" потеряла до 30% инвесторов. Есть и специфические  проблемы, в том числе: высокие  транспортные тарифы, "отрезающие" Приморье от Центра страны, необходимость  больших (порядка 1 млрд.долл.) капиталовложений в реконструкцию железной дороги от Находки до Хабаровска, связывающей воедино всю транспортную "цепочку".

3.2. Балтийский "Янтарь"

Согласно положению  о СЭЗ "Янтарь" [5], принятому  в сентябре 1991 года, с которого началась история свободной зоны в Калининградской  области, целями создания СЭЗ были ускорение  решения задач социально-экономического развития Калиниградской области, повышение жизненного уровня населения области на основе развития торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами, обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта, потенциала предприятий для увеличения экспортных возможностей региона, развития производства экспортной и импортозамещающей продукции, трансконтинентального транзита, отработки новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.

Свободная экономическая  зона создавалась в пределах всей Калининградской области с прилегающими к ней районами континентального шельфа, за исключением территории объектов, имеющих оборонное и  стратегическое значение для России.

Основные нормативно-правовые документы по этапам создания и развития зоны, ее территория, области специализации, а также основные преимущества и  недостатки СЭЗ приведены в таблице 1.

Отмечу главные  отличительные черты рассматриваемой  зоны:

выгодное экономико-географическое положение на пересечении торговых путей между Евразией и Европой, наличие незамерзающего морского порта; уникальные залежи янтаря (до 90% мировых  запасов); изолированность области  от остальной территории России границами  других государств, что повышает транспортные расходы и одновременно увеличивает  политические риски хозяйственной  деятельности в регионе; использование  для военных нужд значительной части  территории, втрое большей, чем площадь  территорию гражданского заселения, что  создает неблагоприятный климат для его внешнеэкономической  деятельности и привлечения иностранных  капиталов.

В январе 1996 года Президентом РФ был подписан закон "Об особой экономической зоне в  Калининградской области" [32]. Подробный анализ опыта функционирования области в качестве СЭЗ "Янтарь" и прогноз последствий принятия нового закона, проведенный в [35], показывает, что, несмотря на наличие определенного потенциала области и на то, что преференциальный режим хозяйственной деятельности в ней был более стабилен, чем в других "старых" СЭЗ (в частности, режим беспошлинного, безлицензионного и безрегистрационного экспорта, а также беспошлинного импорта с одновременной отменой НДС и спецналога действовал в области на протяжении 16,5 месяцев - ситуация, не имеющая аналогов на территории России), дополнительные права и привилегии, предоставленные области в 1991-1995 гг., оказались малоэффективными для решения ее социально-экономических проблем. При этом: