История развития отечественного делопроизводства по обращениям граждан

  - тяжебные (о праве собственности  и владения);

  - исковые (о договорах, вознаграждениях  за убытки, обиды);

  - встречные (с предъявлением обратного  иска по взаимному соглашению);

  - доносы (о преступлениях, злоупотреблениях или проступках) и т.п.¹⁰

  Жалобами  назывались обращения, подаваемые тяжущимися сторонами в высшие учреждения на решения или действия низших учреждений.

  Отзывы  подавались высшему в уголовном  судопроизводстве учреждению с жалобой  на приговоры низшей судебной инстанции.

  В учреждениях XIX в. сложился определенный порядок составления документов. Во многом он регламентировался законодательством.

  Законами  устанавливались определенные правила  составления прошений, жалоб и  отзывов. В документе выделялись следующие части: заглавие, содержание, подпись, скрепа, «особенные пометки», бланковые и «конвертные надписи». Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена.

  В прошениях, жалобах, отзывах обозначался  адресат.

  Наименование  разновидностей документов - «прошение», «жалоба», «донос», подаваемых должностным лицам, обозначалось вместе с указанием автора.

  Изложение содержания прошений, жалоб, отзывов  предоставлялось по пунктам, в первом из которых указывалась причина  написания документа, а в последующих излагалось само дело. В конце формулировалась просьба.

  Каждое  прошение подписывалось особо. Подпись  на прошениях, жалобах и отзывах, подаваемых в присутственное место, разбивалась по одному слову или  по несколько слов под каждым пунктом. Подпись на прошениях и жалобах, подаваемых на имя императора и составляемых без разделения текста на пункты, ставилась в конце документа.¹¹

  Просительские документы писались на гербовой бумаге. Срок исполнения документов колебался  от двух до шести недель, но иногда достигал и шести месяцев.

  На  всем протяжении дореволюционного периода  процессу составления и оформления прошений уделялось постоянное внимание, о чем свидетельствует увеличивающееся  количество законодательных актов, распоряжений, инструкций, определяющих как форму просительских документов, так и порядок работы с ними. Например, в «Положении о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве», утвержденном в 1911 г., для ускорения исполнения документов предписывалось все жалобы направлять тем лицам, от которых зависело решение вопроса.¹² 

 

   7. О работе с  обращением граждан  в I годы советской власти.

  7.1 Первые нормативно-правовые  акты о работе  с заявлениями  и жалобами граждан.

  Работа  с гражданами всегда была одним из действенных средств надзора  государства за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц. Известно, что руководитель Советского государства В.И. Ленин уделял работе органов государственной власти с заявлениями и жалобами большое внимание.¹³ По его инициативе было принято VI Всероссийским съездом советов, состоявшимся 6-9 ноября 1918 г. «О точном соблюдении законов», провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действие любого должностного лица, волокиту или иные ущемления их законных требований.

  Важное  значение имел декрет ВЦИК от 12.04.1919, который возложил «контроль за организацией во всех учреждениях приема всякого рода жалоб и заявлений и правильного их движения на органы государственного контроля, при которых предлагалось создать специальное бюро жалоб и заявлений».¹⁴

  Данные  нормативные документы впервые на территории всей страны законодательно закрепили организацию работы с жалобами и заявлениями граждан, которая предусматривала обязательное рассмотрение всех обращений, необходимость обобщения, а также проведения анализа по поступившим вопросам.

 

7.2 Губернские бюро  жалоб.

  В апреле 1919 г. в составе Наркомата  государственного контроля было создано  Центральное бюро жалоб и заявлений. На местах, при губернских отделениях государственного контроля также создались  бюро жалоб и заявлений. Заявления и жалобы должны были приниматься без исключения от всех граждан Республики в присутственные дни. Заявители могли подавать жалобы как устно, так и письменно. Устные жалобы заносились в журнал в присутствии посетителя, зачитывались ему и им подписывались. Никакими сборами и пошлинами заявления граждан не должны были облагаться.

  Жалобы  и заявления должны были включать точные сведения о заявителе¹⁵ и о лице или учреждении, на действия которого приносится жалоба, а также перечень свидетелей и доказательств, подтверждавших жалобу, если такие были. К жалобе или заявлению могли быть приложены необходимые документы или копии, которые после рассмотрения жалобы возвращались заявителю.

  Рассмотрению  подлежали жалобы, в которых сообщалось о нарушениях или неисполнении декретов, распоряжений центральной власти, злоупотреблениях должностных лиц, канцелярской волоките, грубом обращении с гражданами, арестах, обысках, конфискациях и реквизицией имущества граждан. Жалобы могли подавать не только потерпевшие, но также лица и учреждения, оказавшиеся свидетелями незаконных действий.

  Не  рассматривались жалобы на решения, приговоры и определения судебных органов, если только они не указывали  на злоупотребления со стороны судей. Также не подлежали рассмотрению жалобы на постановления СНК и ВЦИК. Жалобы частного характера, между гражданами, должны были рассматриваться местными народными судьями.

  Бюро  жалоб выдавало заявителю расписку в получении жалобы, а если получало ее по почте, то обязано было уведомить  отправителя. Работа местных бюро жалоб и заявлений строилась следующим образом. Во главе бюро стоял заведующий, он имел заместителя. В состав бюро входил юрисконсульт, контролеры, расследующие жалобу; по одному представителю от ВКП(б) и профсоюзов. Имелась канцелярия во главе с секретарем. Все поступившие жалобы регистрировались и поступали на предварительное рассмотрение заведующему или заместителю. Жалобы, признанные необоснованными, отклонялись, об этом уведомлялся жалобщик. Жалобы и заявления, требующие проверки, направлялись по распоряжению заведующего или заместителя в соответствующие государственные учреждения, ревизионный отдел губотделения госконтроля или сотруднику бюро жалоб для непосредственного расследования.

  Рассмотренные жалобы со всеми материалами поступали для решения в общее присутствие бюро жалоб, которое выносило по ним постановление или решение. Это постановление утверждалось заведующим губотделения госконтроля, после чего оно доводилось до заявителя и того учреждения или должностного лица, на которого жаловался гражданин.

  Постановление или решение подлежало обязательному  исполнению в срок, указанный бюро. В случае неисполнения бюро привлекало виновного к судебной ответственности  или сообщало в Центральное бюро жалоб.

  Местные бюро жалоб должны были в конце каждого месяца составлять отчет о движении жалоб по определенной форме в 3-х экземплярах: I экземпляр- в Наркомат госконтроля, II- в Центральное бюро жалоб, III- для публикации в местной газете.

  Форма ежемесячного отчета была следующей:

  - год, месяц, число, наименование отделения;

  - общее число поступивших за  месяц жалоб. 

  А. Предмет жалобы:

  а) самоуправство военных властей;

  б) действие земельных комитетов;

  в) чрезвычайный налог;

  г) реквизиция и конфискация;

  д) продовольственное дело;

  е) незаконные обыски и аресты;

  ж) недостатки транспорта;

  з) школьные непорядки;

  и) канцелярская волокита;

  Б. На кого принесена жалоба:

  а) чрезвычайные комиссии;

  б) военные власти;

  в) железные дороги;

  г) продовольственные отряды;

  д) сельские комитеты;

  е) совнархозы; 

  В. Кто подавал жалобы:

  а) крестьяне;

  б) рабочие;

  в) красноармейцы;

  г) советские служащие;

  д) торгово-промышленный элемент;

  е) бывшие помещики;

  ж) советские учреждения;

  з) крестьянские общества;

  Г. Движение жалоб:

  - оставалось от прошлого месяца;

  - рассмотрено;

  - находится в производстве.

  Д. Результаты жалоб:

  - устранение от должности виновного  лица;

  - возбуждение вопроса о предании суду;

  - исключение из партии;

  - поставлено на вид.¹⁶

  В 1925- 1926 гг. НК РКИ и его местные  органы проводили обследования учреждений с целью усовершенствования делопроизводства. При обследовании изучались порядок  составления и оформления документов, их движение, регистрация, контроль исполнения. Усовершенствования в области делопроизводства наркомат внедрял и в своем аппарате и подведомственных учреждениях. Руководствуясь требованиями НК РКИ, в бюро жалоб Царицынской губернской РКИ были введены регистрационно-контрольные карточки.¹⁷

  В графе «О чем жалоба» кратко излагалась суть вопроса.

  Делопроизводитель, получив и вскрыв почту, заносил  сведения на карточку. Затем жалоба передавалась заведующему бюро жалоб, а от него исполнителю. Передачу документа  от одного лица к другому делопроизводитель фиксировал в графе «движение жалобы», здесь же указывались сроки отправления и получения документов, напоминаний. Срок исполнения указывался вверху карточки, где были обозначены числа месяца. Для осуществления контроля исполнения на указанное число ставится цветовой индикатор.

  Когда дело по данной жалобе было закончено, в графе «когда объявлено» проставлялась  дата в соответствующем квартале напротив графы «результат рассмотрения».

  Заполненные карточки находились у делопроизводителя в отдельном ящике, карточки располагались по алфавиту жалобщиков. После вынесения решения по жалобе карточки перемещались в конец ящика, где в особом отделении стояли 13 разделителей с обозначением социального состава жалобщиков: рабочие, крестьяне, крестьянские общества, общественные организации, рабселькоры, красноармейцы, инвалиды, служащие, кустари, остальные категории трудящихся, государственные учреждения, невыясненные лица, нетрудовой элемент.

  Ежеквартально осуществлялся учет жалоб, решенных с положительным или отрицательным результатом.

  Дела  с документами по жалобам хранились  в бумажных папках в неподшитом виде. Если из дела вынимались необходимые  документы, на их место вкладывался  так называемый «листок- справка».¹⁸

  При возвращении документа листок- справка уничтожался.

 

   7.3 Анализ жалоб  и заявлений.

  Ежегодно  проводился анализ поступления и  разрешения жалоб. Так, например, за 1927 год в бюро жалоб Царицынский  РКИ поступило 599 жалоб, из них на:

  - бюрократизм и волокиту- 31%;

  - небрежное и невнимательное отношение к трудящимся- 15%;

  - бесхозяйственность- 10%;

  - трудовые споры- 7%;

  - прочие- 37%.

  Из  числа поступивших жалоб было:

  - удовлетворено- 49%;

  - передано на рассмотрение в  другие учреждения- 11%;

  - признано необоснованными- 27%;

  - осталось в производстве- 13%.

  Подчас  лишь вмешательство губ РКИ помогало в решении тех или иных вопросов. Например, у крестьянина Первеева по подозрению агента угрозыска была отобрана лошадь, а сам он привлечен  к суду. Суд крестьянина оправдал и постановил вернуть лошадь как незаконно отобранную. В течение года крестьянин ходил с исполнительным листом от губпрокурора в милицию и другие учреждения, но лишь после жалобы в губ РКИ получил лошадь обратно.