Особенности управления документацией за рубежом

2.1. Нормативное регулирование электронного документооборота и управления документацией

Функциональные требования к системам электронного документооборота (СЭД), при правильном их использовании, являются мощным рычагом государственного управления в области информационно-коммуникационных технологий. В России документа, регламентирующего СЭД, пока нет. Но, опираясь, на зарубежный опыт, можно предположить, на что будут ориентироваться отечественные стандарты¹³.

Чего ждать  России?

В России пока не существует документа, регламентирующего требования к СЭД, хотя планы его разработки существуют уже давно и работа ведется сразу несколькими организациями. Учитывая, как в последнее время  обострились проблемы взаимодействия между уже существующими системами, ждать появления государственных  требований к СЭД нам осталось недолго.

В каком-то смысле России проще, поскольку можно опереться на опыт существующих зарубежных разработок. Может быть, стоит начать с принятия всего лишь одного, но строго обязательного  требования о том, чтобы все новые  СЭД, закупаемые государственными организациями, были способны экспортировать документы  и их метаданные в установленном  стандартном формате, – это позволило  бы решить главную проблему передачи документов из одной системы в  другую. О том, что может быть прописано  в будущих требованиях, можно  судить по уже принятым стандартам в США и Европе.

Управление Электронными документами в США

США наряду с Австралией и Великобританией является мировым  лидером в области исследования и нормативного регулирования вопросов управления электронными документами.

Основными законодательными актами в области управления электронными документами в США являются:

Закон о федеральных документах (1950);

Закон о национальной архивно-документационной службе (1984);

Закон об электронных подписях в международных и внутригосударственных  торговых отношениях от 24.01.2000 года.

Согласно законам о  федеральных документах и национально  архивно-документационной службе, Национальный архив США или NARA осуществляет надзор за управлением федеральными правительственными документами и обеспечивает сохранность  документов, имеющих научную, историческую и практическую ценность. Документы  Национального архива размещаются  в 34 зданиях и занимают 81.200 куб. м - это более восьми биллионов листов бумаги. В центральном здании в  Вашингтоне выставлены для всеобщего  обозрения такие знаменитые документы, как Конституция США, Декларация Независимости, Билль о правах и  др.

Национальный архив США  идет по пути централизации, усиления контроля архивистов над электронными записями. Одним из направлений его  деятельности является управление документами (records management), в том числе электронными (electronic records management). [41] Еще в 1968 году в Национальном архиве США был создан отдел машиночитаемых документов. ¹⁴ Его заведующим стал Ч. Доллар. Впервые электронные документы были приняты на хранение в Национальный архив США в 1970 году. Но только с начала 90-х годов возникает особый интерес к электронным документам. Это связано с тем, что при рассмотрении в федеральном суде дела, которое затрагивало документы периода президентства Р. Рейгана и Дж. Буша (1981-1993 гг.), было вынесено постановление, что распечатанные копии сообщений электронной почты в корне отличаются от их оригиналов в электронной форме, поэтому оригиналы тоже подлежат управлению. ¹⁵

В ст.104 Закона об электронных  подписях в международных и внутригосударственных  торговых отношениях дается определение  электронного документа: электронный  документ - это документ созданный, сохраненный, генерированный, полученный или отправленный при помощи электронных  средств.  Закон устанавливает равнозначность электронного документа и электронной подписи с бумажными документами и собственноручной подписью, что делает возможным заключение контрактов, перевод денег, хранение архивов и т.п. только с помощью средств вычислительной техники и Интернета, без необходимости дублирования всех сопутствующих документов на бумаге.

Фонд электронных документов Национального архива включает около 4 биллионов записей. Государственный  департамент США ежегодно передает в Национальный архив миллионы дипломатических  сообщений в электронной форме, а Пентагон с 2005 года ежегодно передает 50 млн. отсканированных образцов официальных  документов по личному (военному) составу. Предполагается, что к 2009 году Национальный архив США будет ежегодно получать около миллиарда файлов.

США являются лидерами в  области создания автоматизированных информационно-поисковых систем (АИПС) в архивах, хранящих традиционные документы. Еще в 1948 году Национальный архив  США выпустил путеводитель по архиву на магнитной ленте в виде отдельных  томов с классификацией по названиям  ведомств-фондообразователей. В 70-е  годы в Национальном архиве были разработаны  и внедрены поисковые системы SPINDEX-II (для подготовки путеводителей по различным видам документов); NARA A-I (для подготовки топографического указателя о размещении групп  документов и объединения описаний серий документов в единый файл стандартизированного формата). В систему NARA A-I ежегодно вводилось 6000 серий описаний документов. В 1980-е  годы в описании документов получил  распространение библиографический  формат MARC. Он был введен еще в 1966 году в библиотеке Конгресса США. К концу 1980-х годов в основном здании NARA была создана сеть на 200 автоматизированных рабочих мест. Всеобщая система насчитывала 468 пультов доступа с емкостью основной памяти 170 МБ и 4.8 ГБ на дисковых запоминающих устройствах. [45] Разрабатывались проекты хранения и преобразования цифровой информации на оптических дисках (ODISS). При создании архивных АИПС в США большое внимание уделяется стандартизации описания и форматов представления данных. Так, например, был разработан специальный формат для архивных описаний - GSA 6710 A.

С 1972 года при Национальном архиве в Вашингтоне существует Центр  электронных архивных документов. В 1996 году он уже имел в своем составе 41 сотрудника, а его годовой бюджет составлял 2.25 млн. долларов. ¹⁶ В центре электронные документы хранятся в flat-файлах (плоский файл), а именно: в ASCII - или EBCDIC-формате на полудюймовых магнитных лентах с девятью дорожками или на 3480 магнитных кассетах. На каждый файл имеется две резервных копии.

Специалисты из Центра электронной  документации NARA входили в группу разработчиков автоматизированной системы управления документацией  для Министерства обороны США. Основные требования к программе автоматизации  управления документацией получили нормативное закрепление в стандарте  Министерства обороны США DoD 5015.2 - STD, который был выпущен в 1997 году. В июне 2002 года появилась вторая версия этого стандарта. Национальный архив рекомендует использовать вторую версию всем федеральным учреждениям. Третья версия стандарта, возможно, будет  дополнена нормами, которые регламентируют вопросы передачи электронных документов на постоянное хранение в Национальный архив США.

Национальный архив рекомендует  федеральным учреждениям использовать для управления электронными документами  сертифицированные на соответствие стандарту DoD 5015.2 программы. В соответствии с договором 1997 года между Национальным архивом США и Министерством  обороны США, разработчики коммерческого  программного обеспечения могут  за определенную плату предоставить свои программные продукты для тестирования на соответствие основным функциональным требованиям стандарта DoD 5015.2 - STD. Программным  продуктам успешно прошедшим  тестирование, присваивается сертификат сроком на два года.

Кроме совместных проектов с Министерством обороны Национальный архив ведет и свои собственные  нормативные разработки по вопросам создания, хранения, использования  и размещения электронных документов в правительственных учреждениях. Основные требования Национального  архива к работе с документами  в федеральных учреждениях содержатся в главе 44 Свода законов США  и главе 36 Свода федеральных правительственных  нормативных актов. Нормы, закрепленные в части 1234 главы 36 Свода федеральных  правительственных нормативных  актов, распространяются на создание, хранение, использование и размещение федеральных электронных документов.

Одним из наиболее приоритетных направлений деятельности NARA является управление электронными документами  электронного правительства и участие  в формировании нормативных основ  в этой области. Концепция электронного правительства представляет собой  внедрение информационно-коммуникационных технологий в процесс взаимодействия органов власти разных уровней друг с другом, населением и бизнесом. Национальный архив является ответственным  разработчиком инициативы "Управление электронными документами электронного правительства" - одной из 24 инициатив  в рамках создания электронного правительства  в США. Этот проект обеспечит руководство  управлением электронными документами  во всех правительственных учреждениях. И если ранее Национальный архив  принимал электронные документы  только на магнитной ленте или  оптических дисках, то теперь в Национальный архив поступают электронные  документы различных типов и  форматов. Ответственный разработчик  этого проекта - Национальный архив  США.

Национальный архив США  активизировал свою деятельность в  области формирования нормативно-методической базы управления электронными документами  федеральных учреждений. Согласно стратегическому  плану NARA на 1997-2007 гг., все федеральные  ведомства и их подразделения  должны вести делопроизводство по правилам Национального архива, а половина систем автоматизированного делопроизводства в федеральных ведомствах будет  усовершенствована в соответствии с требованиями Национального архива США¹⁷. 

 Новый всплеск интереса к электронным документам произошел после событий 11 сентября 2001 года, когда сгорели важные архивы. Теперь законы этой страны предписывают организациям хранить определенные категории документов в электронном виде, чтобы избежать их потери.

11 сентября 2001 года США  начали разработку, а в 2003 году  приняли Национальную стратегию  обеспечения безопасности киберпространства,  в которой в качестве стратегических  целей указаны: предупреждение  кибернападений на критические  инфраструктуры США; уменьшение  национальных уязвимостей к кибернападениям;  минимизация ущерба и времени  восстановления после кибернападений, если таковые произошли. Для  решения этих задач выявляются  угрозы и уязвимости, определяется  роль государства в обеспечении  безопасности киберпространства,  включая функции нового Министерства  национальной (внутренней) безопасности (DHS), устанавливаются пять важнейших  приоритетов для безопасности  киберпространства. При этом Федеральное  правительство четко осознает, что  не может в одиночку решить  все задачи и призывает к  партнерству частный сектор и  всех граждан страны.

В странах Европы подобные стратегии пока не разработаны, но принята  Европейская Конвенция по борьбе с киберпреступностью и определены основные направления развития технологий.

События 11 сентября 2001 года нашли свое отражение и в Интернет документах. Спустя несколько часов  после атаки, Библиотека Конгресса  США приступила к созданию крупномасштабной коллекции веб-документов.

Широкое развитие сети Интернет во всем мире, привело к необходимости  законодательного регулирования возникающих  проблем. Политика США в связи  с функционированием сети Интернет оказала значительное влияние на политику других стран. 1 июля 1997 года президент США Билл Клинтон подписал доклад под названием "Политика в области глобальной электронной коммерции" (A Framework For Global Electronic Commerce). В докладе были сформулированы пять основных принципов политики Администрации США в области Интернета и электронной коммерции.

Частный сектор должен превалировать. Государство должно поддерживать процессы саморегуляции в Интернете и  даже в тех сферах, где необходимы общие правила, стандарты или  тогда, когда необходимы меры по введению налогов, частный сектор должен брать  на себя определенную роль.

Правительство не должно вводить  излишние ограничения на осуществление  электронной коммерции. Не должны вводиться  бюрократические процедуры, сборы  или налоги, связанные с коммерческой деятельностью, осуществляемой через  Интернет.

Там, где вмешательство  государства необходимо, оно должно иметь целью установление минимальных, понятных и простых правовых норм. Вмешательство власти должно обеспечить свободу конкуренции, защитить частные  права и собственность, предупреждать  мошенничество, поддерживать свободу  коммерческих отношений и создавать  условия для разрешения спорных  вопросов.

Правительство должно ценить уникальные свойства Интернета. Правовые нормы созданные за последние  шестьдесят лет в области телекоммуникаций, радио и телевидения, не могут  быть непосредственно применимы  к Интернету. Существующие законы, которые  могут оказать влияние на Интернет, должны быть пересмотрены и изменены с учетом новой электронной эры.

Электронная коммерция через  Интернет должна базироваться на общемировом  подходе. Правовые рамки при осуществлении  коммерческих операций должны основываться на четких принципах, действующих через  государственные границы.¹⁸

Эти принципы лежат в основе отношения правительства США  к тем международным соглашениям, которые должны обеспечить глобализацию электронной коммерции. Доклад условно  делит сферу этих соглашений на девять категорий:

таможенные сборы и  пошлины;

электронные платежи;

единый коммерческий код;

защита интеллектуальной собственности;

защита частных интересов;

безопасность;

телекоммуникационные инфраструктуры и информационная технология;

информационное содержимое Интернета;

технические стандарты.

В США для обеспечения  большей доказательной силы распечаток страниц сайтов используется практика удостоверения таких доказательств  нотариусом. Согласно закону США об электронных подписях в мировой  и национальной торговле документы  имеющие отношения к вещным правам, недвижимости, могут быть нотариально  удостоверены через электронные  средства информации, если уполномоченный государственный нотариус работает в режиме on - line т.е. имеет возможность  видеть, что человек "подписал" документ и подтверждает подлинность  подписи. Таким образом, документ отправленный, подписанный и нотариально засвидетельствованный  с помощью электронных средств  связи, может быть использован в суде.¹⁹