Особенности управления документацией за рубежом

 

2. Особенности управления документами и нормативного регулирования электронного документооборота в США

Система управления документацией  в современных США – это  результат длительного исторического  развития, на ход которого оказывали  влияние различные факторы.

Первым из таких  факторов являлось влияние многих культур.

Вторым фактором являлся постоянный рост количества документов и затрат, связанных с их обработкой. Эта тенденция сохраняется до настоящего времени. По данным ВНИИДАД, только на начало 90-х годов федеральное правительство США ежегодно составляло около 1 млрд. писем.

Третьим фактором, определяющим развитие системы документации, является высокий уровень автоматизации информационных процессов. Определенное влияние на развитие процессов работы с документами оказал и тот факт, что в США позднее, чем в других странах, была создана архивная служба. Только лишь в 1934 году, когда Национальный архив США стал специальным учреждением, ответственным за сбор и хранение документов правительственных органов, стал решаться вопрос об уничтожении документов²⁰.

Немаловажным  фактором было также внимание, уделявшееся управлению документацией со стороны правительства и общественности. Практическим воплощением этого внимания являлась разработка и совершенствование специального законодательства, регламентирующего работу с документами. По мере того, как формировалось общественное мнение о роли документов в управлении, предпринимались попытки организационно оформить и юридически закрепить как особую функцию государства и его органов деятельность, связанную с созданием, использованием и хранением документов. Такая деятельность получила название управление документацией.

Под документами в США понимаются записи на любых носителях независимо от физической формы и содержания, созданные или полученные любым ведомством США в порядке исполнения федерального закона или в связи с совершенствованием деловых операций и передаваемые на хранение ведомством или его юридическим законным приемником в качестве свидетельства организационной структуры, функций, политики, процессов работы или в силу информационной ценности, заключающейся в них.

Под управлением документацией на начальном этапе понималось следующее:

• создание и использование документов и их бланков;
• разработка систем регистрации и каталогизации, обеспечивающих быстрый доступ к информации, содержащейся в документах;
• использование современной техники накопления информации и ее хранения;
• микрофильмирование отдельных документов в целях безопасности, быстрого доступа, ликвидации огромного количества бумажных документов.

Национальный архив и  службы документации представлял собой  сложный комплекс, в который входили:

• национальный архив;
• отдел управления документацией;
• отдел президентских библиотек;
• отдел федеральных центров документации;
• отдел федерального регистра.

Закон «О федеральных  документах» 1950 года обязал ведомства разрабатывать специальные программы управления документацией.

Основными элементами таких систем являлись:

• создание документов (составление форм документов и их обработка, создание информационных систем и применение современной информационной технологии);
• хранение и использование информации (формирование дел, создание систем поиска документов, управление файлами и телекоммуникациями, выбор копировальной техники, развитие программ работы с ценными документами);
• передача документов в архив;
• управление архивами.

В Законе «Об управлении документацией» сформулированы цели управления документацией:

• точная и полная информация, касающаяся политических действий и мероприятий федерального правительства;
• контроль качества документов, составленных федеральным правительством, и их количества с целью предотвращения создания ненужных документов;
• упрощение систем и процессов составления документов, а также их хранения и использования;
• обеспечение сохранности и установление порядка распоряжения документами.

11 декабря 1980 года рассмотрен  на заседании Конгресса и затем  утвержден президентом в качестве  федерального Закон «О сокращении объема работы с документами». Общая цель Закона – сократить объем работы с документами и повысить экономию и эффективность работы правительства и частного сектора путем совершенствования политики в области федеральной информации.

В соответствии с законом  общее руководство управлением  информационными ресурсами в  США осуществляет Административно-бюджетное управление (АБУ).

Задача создания и законодательного закрепления системы управления документами вначале ориентировалась  на центральные органы. Но уже с 80-х  годов внимание федерального правительства  и федеральных штатов все больше стало обращаться на документы местных  органов. В 1987 году принят Закон «О документах местного правительства», определявший значение документов:

• они содержат информацию, необходимую для сегодняшней деятельности;
• создают преемственность с работой учреждений в прошлом;
• фиксируют их юридические полномочия;
• являются информационной базой защиты прав граждан.

Проблема управления документами  будет оставаться актуальной еще  длительное время. При этом в условиях широкого внедрения новых информационных технологий требуются и новые  подходы к данной проблеме. Перспективным  считается создание интегрированных  систем управления информационными  ресурсами, в которых управление документацией в качестве составной  части системы реализовано на высоком техническом уровне.

Сегодня США – одна из стран, наиболее активно трансформирующая свою систему для управления информационным обществом и экономикой.

Интересен переход США  на электронный документооборот. Согласно Закону «О ликвидации бумажного документооборота в государственных органах» 1998 года федеральные органы должны перейти на электронный документооборот и обеспечить доступ граждан к электронным документам.

На основе Закона были разработаны  правила, которые помогают государственным  органам перестроить работу. Государственные  органы должны проанализировать документацию с позиций требований, предъявляемых  к ней законодательством, решить вопрос о возможности замены бумажных документов электронными. В ряде случаев  допускается, что отдельные виды документов могут быть только на бумажных носителях. Возник вопрос о регистрации, хранении электронных документов.

Следует коснуться проблемы информационной безопасности. В США создана наиболее завершенная система взаимодействия государственных органов по обеспечению информационной безопасности. Вопросы информационной безопасности и защиты личной информации прежде всего решаются на уровне агентств, которые разрабатывают соответствующие программы²¹.

В США в 2000 году был принят Федеральный закон «Об электронных подписях в международной и внутренней торговле». Он посвящен общим принципам регулирования электронной торговли, в том числе, правовому признанию электронных сделок, а также включает большое число норм, регламентирующих применение электронных документов и электронных подписей. Стоит отметить, что Федеральный закон США отвечает тем же основным принципам, что и названная выше Директива Европарламента.

Закон применяется в тех  случаях, когда электронные подписи  используются для совершения коммерческих операций. Он закрепляет правило, в  соответствии с которым электронные  документы и подписи приравниваются к документам и подписям в письменной форме. Исключением является ограниченное число случаев. Например, федеральные  органы власти могут потребовать  предоставить документ в письменной форме в случаях, диктуемых соображениями  национальной безопасности.

Закон предусматривает принцип  технологической нейтральности, т.е. электронные документы могут  быть созданы с использованием различных  технологий. Кроме того, федеральный  закон имеет приоритет над  законодательством штатов, которое  не может противоречить его нормам.

В США в 2002 году был принят Sarbanes-Oxley Act (SOA), призванный улучшить отчетность предприятий, пользующихся услугами кредитного рынка США. Главным его требованием является создание внутренней системы контроля для всех данных, имеющих отношение к отчетности. Среди прочего предполагается введение электронных средств документооборота.

Председатель правительства Дмитрий Медведев подписал постановление о мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах госвласти. Текст документа был опубликован на сайте правительства.

В постановлении говорится, что переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с правительством необходимо завершить до 31 декабря 2017 г. Перед началом обмена электронными документами каждый из участников информационного  взаимодействия должен подтвердить  готовность своей СЭД к подобному  обмену.

В период с 1 марта по 1 сентября 2013 г. планируется сформировать единые стандарты предоставления электронных  документов, процедуры обеспечения  подтверждения и проверки их аутентичности, а также протоколов обмена ими. Для  этого Медведев постановил в указанный  промежуток времени в пилотном режиме «обкатать» электронный документооборот  между Аппаратом правительства  и Минкомсвязи, а также между  Минюстом и Минкомсвязи в части  госрегистрации нормативных правовых актов последнего.

По решению Правительственной  комиссии по внедрению ИТ в деятельность госорганов и органов местного самоуправления к участию в пилотных проектах допускаются и другие федеральные  органы исполнительной власти, если у  них для этого готова необходимая  информационно-технологическая инфраструктура, говорится в постановлении правительства. Помимо этого постановлением вносятся изменения, касающихся электронного документооборота, в ряд актов правительства.

В соответствии с программой «Информационное общество», в рамках которой происходит развитие электронного документооборота в госведомствах, в 2011 г. его доля в общем объеме документооборота между органами государственной власти должна была составить 10%, а в 2015 – уже 70%.

Стоит отметить, что борьбу с «бумагой» в госведомствах  сейчас также активно ведут в  США. Так в конце августа местное  Административно-бюджетное управление администрации Президента совместно с Государственным управлением архивов и документации опубликовали распоряжение по управлению государственной документацией. В одном из пунктов этого документа говорится, что к 31 декабря 2019 г. все федеральные агентства должны управлять всеми электронными документами постоянного срока хранения в электронном формате, а начать делать это они должны к декабрю 2013 г.

Напомним, что в 2011 г. в  России было выпущено распоряжение об утверждении плана мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности. Согласно этому документу, с 1 января 2012 г. электронный документооборот должен был заработать во всех федеральных органах власти.

С 2010 г. в России также  развивается СМЭВ, сроки полноценного запуска которой переносились. С 1 июля 2012 г. ведомства законодательно лишились права запрашивать у  граждан справки и документы, которые можно запросить в  других ведомствах. Однако, как показали первые данные об использовании СМЭВ, почти 90% запросов с ее помощью генерируют 8 субъектов России из 83. В большинстве же регионов система практически не используется.

 «При таком графике, правда, есть одна ловушка, в которую можно с лёгкостью угодить. 5 лет – это как раз срок смены поколений ИКТ. Первопроходцы, которые все наладят прямо сейчас, могут оказаться в невыигрышном положении по сравнению с теми ведомствами, кто все сделает лишь к крайнему сроку, особенно если ведомства не получат дополнительного финансирования на эту программу и должны будут найти средства у себя, - рассуждает Храмцовская. - К тому же, возможно, через несколько лет мы увидим и облачные решения, которые будут ведомствам обходиться дешевле, а технические проблемы будет при этом решать поставщик этих решений».

 

Охрана баз  данных в США

Базы данных в США защищаются:

авторским правом;

институтом коммерческой тайны;

контрактным правом;

нормами о недобросовестной конкуренции;

правом неосновательного обогащения.

Охрана баз данных с  помощью авторского права основывается на параграфе 8 ст.1 Конституции США, параграфе 102 "защита творческих работ  и авторства" книги 17 Свода законов  США, прецедентном праве (толкование оригинальности, креативности и новизны).²² Основным условием защиты баз данных в США, является оригинальная организация базы данных. Оригинальной признается новая или несущая в себе определенный смысл организация материала. При оценке оригинальности формы базы данных используется понятие творческого труда составителя.

В соответствии с правом США, защита будет предоставляться  только формально охраняемым базам  данных, т.е. тем, которые окончены и  зарегистрированы в качестве объектов авторского права. При регистрации  должна прилагаться распечатка машинного  кода и текста программы, информация обновляться, а регистрация продлеваться в надлежащие сроки.