Основи державного управління

Тепер влада ділилася на виконавчу і судову. Першу представляла Генеральна військова канцелярія, другу - Генера­льний Суд. Військова канцелярія, очолювана військовим (генеральним) писарем, завідувала справами військовими і загальними. Генеральний Суд очолював генеральний суддя, згодом цей орган став колегіальним (складався з трьох українців та трьох росіян) і засідав під керівництвом Гетьмана, який, як голова судової влади, затверджував присуди гене­рального і полкових судів з найважливіших справ.

Гетьман був головнокомандувачем усього козацького війська, керував роботою Військової ради, головував на старшинських зібраннях, очолював верховне законодавство, адміністра­тивне управління й суд, від його імені здійснювалися міжнародні зносини.

Територія Гетьманщини адміністративне була поділена на 10 полків, якими управляли полковники, що мали надзвичайно великі повноваження. Вони призначали своєю владою сотників, що означало повну ліквідацію козаць­кого самоврядування. Справи, що виходили за межі громади, вирішували старшинські ради, які утворили привілейовану верству - шляхетство.

Польсько-російський кордон у 1677 р. поділив українську землю на дві частини, відділивши Західну Україну від Східної. Незважаючи на сильний супротив українців, у 1713 р. на Право­бережжі були запроваджені польсько-шляхетські порядки. Край був поді­лений на чотири воєводства: Волинське, Подільське, Брацлавське та Ки­ївське (без Києва). Розпочався процес поділу українських земель між польськими магнатськими родами.

Лекція 9. ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ НА УКРАЇНСЬКИХ ЗЕМЛЯХ НАПРИКІНЦІ XVIII – НА ПОЧАТКУ ХХ ст.

1.Державне управління в Російській імперії наприкінці XVIII – у ХІХ ст.

2. Державний лад Російської імперії (поч. XX ст. – 1917 р.)

1.      Державне управління в Російській імперії наприкінці XVIII – у ХІХ ст.

Протягом майже 150-ти років від кінця XVIII до початку XX ст. українські землі перебували під владою двох імперій - Російської та Австрійської. Під владою Російської імперії перебували: Лівобережна Украї­на - Гетьманщина; Слобідська Україна; Південна Україна - Причорномор'я; Правобережна Україна - Київщина, Брацлавщина, Волинь, Поділля. До складу Австрійської імперії ввійшли землі Західної України - Галичина, Бу­ковина і Закарпаття.

Російська імперія відрізнялася від інших європейських держав необмеженою владою царів-імператорів. Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в 1770-х роках, а остаточної форми набув у 1830-х роках. Результатом губернської реформи Катерини II стало видане у 1775 р. «Керівництво для управління губерній Всеросійської імперії». Цей документ установлював однаковість устрою губерній, регулював питання діяльності губернаторів і губерн­ських управлінь, визначав структуру управління в губер­ніях і повітах, штати, чини, права й обов'язки, розмежувавши адміністративні, судові та фінансові установи. Його основні положення діяли до буржуазних реформ XIX ст., а багато з них зберегли силу до 1917 року.

У 1802 р. Україну було поділено на дев'ять губерній, які складали три окремі регіони: до Лівобережжя входили Чернігівська, Полтавська і Українсько-Слободська (у 1838 р. перейменова­но на Харківську) губернії; Правобережжя складалось із Волинської, По­дільської та Київської губерній; Новоросія поділялася на Катеринославську, Таврійську та Миколаївську губернії (через рік останню названо Херсонсь­кою). Губернії об'єднувалися у генерал-губернаторства на чолі з генерал-губернаторами. На території України існували чотири генерал-губерна­торства: Київське (Волинська, Подільська та Київська губернії); Чернігівське (Чернігівська і Полтавська губернії); Харківське (Харківська і Воронезька губернії); Новоросійське (Катеринославська, Таврійська, Херсонська, а з 1828 р.- Бессарабська губернії).

Кожна губернія поділялася на 10-12 повітів по 20-30 тис. осіб чолові­чої статі. Повіти поділялися на волості, у кожній з яких налічувалося кілька десятків сіл та інших населених пунктів. Губернські та повітові центри, як правило, були містами, волосні центри знаходились у містечках.

Структура ієрархії урядників, які управляли цими адміністративними одиницями, була однаковою у всій імперії. На чолі губерній стояли губернатори, які призначалися на посаду імператором і йому безпосередньо підпорядковувалися. Губернаторам належала вся повнота вико­навчої влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губер­нії, практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення порядку в губернії.

Фінансовими питаннями (збором податків, митних, кабацьких та інших зборів і платежів, їх витрачанням тощо) відала Казенна палата, яку очо­лював помічник губернатора - віце-губернатор.

Система освіти спрямовувалася кураторами (попечителями) освітніх округів, до яких входило кілька губерній. В губерніях освіта підпорядковувалась єпархіальним учительним радам. Приказ громадської опіки відав школами, лікарнями, притулками, тюрмами тощо. Але, на відміну від інших установ, цей орган не отримав ні постійних штатів, ні необхідних засобів для виконання своїх функцій і повинен був існувати за рахунок штрафів і добровільних пожертв, більшість з яких йшла на утримання тюремних закладів.

Поліцейську службу в губернських містах очолював поліцмейстер, у повітових - городничий, міських кварталах - пристави і надзирателі. За структурою і функціями повітові установи мало чим відрізнялися від губернських, але комплектувалися по-іншому. Фактично вся виконавча влада в повіті належала становій організації дворянства - повітовому дворянському зібранню. Воно обирало повітового предводителя дворян­ства, який мав величезний вплив на дії повітових властей. Дворяни повіту обирали зі свого середовища на 3 роки капітана-справника та засідателів нижнього земського суду, функції та обов'язки яких у повіті відповідали функціям губернатора і губернського правління в губернії.

Імператорське чиновництво було організоване на військовий зразок зі своїми чинами та мундирами. У 1722 р. був прийнятий «Табель про ран­ги» всіх чинів військових, статських і придворних, який установлював обов'язковість служби дворян, причому вони повинні були починати її з найнижчих чинів службової драбини, яка складалася із 14 ступенів: 6 ниж­ніх обер-офіцерських чинів - від прапорщика до капітана в армії та від колезького регістратора до титулярного радника в цивільній службі; 5 штаб-офіцерських - від майора до бригадира в армії і від колезького асе­сора до статського радника в цивільній службі; 3 генеральських - від ге­нерал-майора до фельдмаршала в армії та від дійсного статського радни­ка до дійсного тайного радника в цивільній службі.

Більшість українських міст, втративши магде­бурзьке право, перейшла у підпорядкування губернської адміністрації. У 1835 р. Київ останнім серед міст України втратив свій самоврядний ста­тус. На найнижчому рівні – на селі за дотримання законопорядку відповідало місцеве дворянство. У 1782 р. був прийнятий «Устав благочиния» (ста­тут), що визначав форму правління у губернських і повітових містах. Орган управління мав назву «Управа благочиния», яку в губернських містах очолював поліцмейстер, у повітових - городничий.

На початку XIX ст. розпочато нову реформу державного управління. У 1802 р. утворено вісім міністерств на чолі з міністрами: внутрі­шніх справ, юстиції, фінансів, комерції, народної освіти, військово-сухо­путних сил, військово-морських сил, іноземних справ - і (на правах мініс­терства) державне казначейство. Робота міністрів спрямовувалася Комітетом Міністрів - вищим адміністративним органом, який функціонував на колегіальних засадах і розглядав справи, що виходили за межі компетенції окремого міністра і вимагали спільно узгодженого рішення.

У 1810 р. було утворено Державну Раду - вищий законорадчий орган, який складався з міністрів, під головуванням імператора. Цей колегіаль­ний орган при імператорові виконував дорадчі функції. З 1861 р. органом, що спрямовував роботу міністерств, стала Рада Міністрів, очолювана ца­рем.

Прийнятий 28 січня 1811 р. законодавчий акт «Загальне заснування міністерств» визначив систему організації міністерств. Міністри призначалися імператором і несли відповідальність тільки перед ним. Принцип єдиноначальності став основою діяльності міністерств.

Царювання Миколи І пройшло під знаком зростаючої централізації, бюрократизації і подальшої мілітаризації вищих органів влади. Цар продовжує впроваджувати у суспільному житті армійську дисципліну та порядки. Для цього він збільшив адміністративний апарат і в 1826 р. заснував Третій відділ імператорської канцелярії - першу російську таємну поліцію. Він також утво­рив жандармерію, тобто регулярну поліцію, і значно посилив цензуру.

У 1840 р. у судочинстві був скасований Литовський Статут і введено російські закони. Лівобережжя почали називати «Малоросією», Правобережжя - «Юго-Западним Краєм», а Південь України - «Новоросією». У державних уста­новах вже з другої половини XVIII ст. офіційною урядовою мовою стає російська.

Після поразки у Кримській війні 1854-1855 рр., Олександр II вирішив провести кардинальні реформи, насамперед спрямовані на ска­сування кріпацтва. Цар у 1857 р. призначив таємну комісію (Головну комісію), з метою всебічного вивчення цього питання. Для виявлення на­строїв на місцях уряд утворив у кожній губернії дворянські комісії. Після опрацювання результатів роботи Головної комісії, 19 лютого 1861 р. Олек­сандр II видав маніфест, що скасовував кріпосне право. Одночасно замість права володіння своїми наділами селяни одержува­ли землю значно урізаною, нав'язувався обтяжливий фінансовий тягар. Поміщики України - навпаки - тільки виграли, привласнивши собі ліси, луки та водойми, що раніше вважалися загальною власністю.

Реформи стосувалися також системи органів державної влади. Структура управлінського апарату шести губерній мала такий вигляд: адміністрація губернська - повітова - дільнична (з 1889 волосна) - сіль­ська. Три губернії - Київська, Волинська і Подільська - мали ще одну загальну надбудову у вигляді генерал-губернаторської влади. Закон надавав генерал-губернаторам право скасовувати, ревізувати, до­повнювати постанови та дії підлеглих губернаторів. Діяв адміністративний апарат також у повітах, волостях та селах. У кожному з 85 повітів України адміністративну структуру очолював спра­вник, якого призначав губернатор з дворян. Справникові підпорядковува­лося повітове поліцейське управління.

Одним із заходів уряду, спрямованих на вдосконалення системи управ­ління, стала земська реформа 1864 року. В результаті її впровадження в ряді губерній утворено земства - органи самоврядування. Згідно з Міським положенням, затвердженим царем 16 червня 1870 р., в містах утворювалися міські думи як розпорядчі органи й міські управи як виконавчі. Члени думи (гласні) обиралися всіма платни­ками податків міста за безстановим принципом. Міські думи обирали управи у складі міського голови та кількох членів. В Україні земства функціонували лише в шести лівобережних та південних губерніях. На Правобережжі через повстання польської шляхти 1863 р. їх не вводили аж до 1911 року. За міською реформою 1870 р. міські думи обирались усім населенням на 4 роки. Як представницький орган міського самоврядуван­ня дума призначала управу - виконавчий орган, яку очолював обраний думою міський голова.

Контрреформою 1890 р. (Положення про земства) внесено зміни у виборчу систему земств, у результаті чого їх поставлено під контроль і нагляд державної адміністрації. Усі постанови земських управ мали затверджуватися губер­наторами або міністром внутрішніх справ, які були наділені правом їх ска­совувати.

Судова реформа 1864 р. заклала основи судочинства, за якими встановлювався незалежний від адміністрації суд. Було утворено загальний та формально рівний для всіх суд: суди загальної юстиції та суди мирової юстиції. Також запроваджено інститут присяжних засідателів. Судова реформа встановила ряд важливих принципів: виборність, незалежність і незмінюваність суддів, рівноправність сторін, змагальність сторін, гласність і усність судочинства. Судові засідання стали відкритими, з'явилася нова група юридичних фахівців - адвокати. Станові суди ліквідовувалися.

Прогресивні елементи судової реформи, зокрема створення мирової юстиції, стали об'єктами нападок реакційних кіл царської Росії, які ініцію­вали здійснення судової контрреформи. Вже у кінці 1866 р. відбулися пер­ші вилучення справ з ведення суду присяжних. У більшості губерній миро­ва юстиція ліквідовувалась і замість неї створювалася нова, складна систе­ма судових органів, що призначалася «зверху».

Суттєві зміни відбулись і в інших сферах: реформа в системі освіти 1869 р. відкрила доступ до школи для нижчих верств населення. Згідно з «Положенням про початкові народні училища від 14 липня 1864 року» засновувалась єдина система початкової освіти - як державної, так і при­ватної з обмеженою програмою навчання.

Фінансові реформи, проведені в 1860-1864 рр., стосувались як податкової та кредитної системи, так і бюджету та державного фінансового контролю. Зокрема, в 1860 р. утво­рено Державний банк, розширено мережу приватних комерційних акціо­нерних банків, введено акцизне обкладання спиртних напоїв, збільшено податки на товари широкого споживання, створено державні каси, єдиний державний ревізійний центр тощо.

В 1863-1888 роках проведено військово-судову реформу, її складовою стала реорганізація місцевого військового управління: у 1864 р. створено 15 військових округів, у тому числі в Україні - Київський, Одеський, Хар­ківський. На чолі кожного округу стояв головний начальник - командувач округу, який очолював управління військового начальника. У 1874 р. прийнято новий військовий статут, за яким у країні вводила­ся загальна військова повинність. Уведено зміни до правил військової служби, згідно з якими термін служби в армії скорочувався з 25 до 6 років, на флоті - 7 років, і ряд правил звільнення від неї.

Зазначені реформи спричинили важливі зміни у суспільно-політич­ному житті Російської імперії, яка прагнула пристосувати свій устрій до потреб капіталістичного ладу. Кріпаки отримали особисту свободу, нового розвитку набула земська система самоврядування, підвищилася роль закону і права, вдосконалювалася система освіти. Певні зміни за цей пе­ріод відбулися і в системі державної служби. Серед вищої бюрократії зни­зився відсоток земельних власників і дворян-урядовців, з'явився новий прошарок чиновників - вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, статистики).