Основи державного управління

Централізована система планування і розподілу матеріальних ре­сурсів часто не спрацьовувала, що призводило до перебоїв у забезпе­ченні ресурсами, товарами та до інших стихійних бід бюрократичного ведення господарства. Результатом такої економічної політики було значне погіршення фінансового стану, тотальний дефіцит товарів, про­дуктів народного споживання і послуг, невирішеною залишалася також житлова проблема.

З метою виправлення кризових явищ у сільському господарстві у тра­вні 1982 р. пленум ЦК КПРС висунув Продовольчу програму, реалізація якої мала протягом 8 років забезпечити населення країни основними ви­дами продовольчої продукції. Відповідно були збільшені капіталовкладення у сільське господарство, але затратна колгоспно-рад­госпна система не змогла ефективно використати надані державою кош­ти. У цей період відбувається значний відтік сільського населення в міста, що призвело до дефіциту робочої сили в аграрному секторі.

Тогочасній системі державного управління були притаманні такі риси: надмірна концентрація влади центру; поєднання функцій партійних і державних органів; зосередження господарсько-управлінських функцій в руках партій­но-політичного керівництва; гіпертрофована роль виконавчого апарату; надмірне одержавлення суспільного життя; обюрокрачення державних структур, фактичне усунення населення від реальної участі у вирішенні державних і суспільних справ;  низький рівень соціальної активності й творчості мас;  неспроможність запобігти зростанню стагнаційних явищ у госпо­дарській та соціальній сферах.

Недосконалість політичної та економічної систем СРСР при­звели до глибокої кризи, яка особливо проявилась у 1982-1985 рр. Пар­тійне керівництво почало пошук шляхів виходу з такого стану. Була роз­роблена концепція оновлення - «якісного вдосконалення соціалізму», висунута квітневим (1985) Пленумом ЦК КПРС. Новий Генеральний сек­ретар комуністичної партії Михайло Горбачов виступив із пропозицією прискорити науково-технічний прогрес, а на основі цього - форсувати со­ціально-економічний розвиток країни. Термін «перебудова» в його допові­ді вживався лише в контексті вдосконалення управління господарським механізмом, але поступово наповнювався новим змістом, означаючи онов­лення всіх сфер життя.

З ініціативи партійних верхів розпочалось оновлення державного апа­рату. Поступово входять у практику вибори пар­тійних керівників таємним голосуванням з кількох альтернативних канди­датур.

Черговою спробою оживити «командну економіку» став червневий (1987) Пленум ЦК КПРС, на якому було поставлене питання про радикальну економічну реформу - пе­рехід від адміністративних методів управління до нового господарського механізму, який ґрунтується на наданні більш широких прав та певної свободи господарюючим суб'єктам на місцях, широкому використанні економічних методів і демократичних засад управління. У результаті перебудови управління економікою в Україні було здійснено передачу багатьох управлінських функцій місцевим орга­нам влади. В аграрному секторі економіки була утворена додаткова управлінська структура Держагропром.

Посилення відцентрових тенденцій, особливо після проголошення не­залежності в республіках Прибалтики, змусили центр удатися до зміцнен­ня виконавчої влади. У березні 1990 р. запроваджується посада Президен­та СРСР, на яку був обраний М.Горбачов, залишаючись при цьому ке­рівником КПРС.

В Україні навесні 1990 року пройшли перші більш-менш демократичні вибори Верховної Ради УРСР. Важливим кроком на шляху до повної самостійності стало при­йняття 16 липня 1990 р. Верховною Радою Декларації про державний суверенітет України. Це засадниче положення започаткувало кардинальну зміну відносин України із союзним центром і передбачало верховенство республікансь­ких законів на своїй території. Але, разом з тим, Декларації не було нада­но статусу конституційного акта, що вимагало прийняття окремих законів для реального наповнення її положень.

У таких умовах М.Горбачов наполягає на підписанні нового союзного договору, яке було зірване спробою державного перевороту 19-21 серпня 1991 р. Антиконституційний заколот був здійснений напере­додні підписання союзного договору 9 республік, призначеного на 20 серп­ня. Державний комітет з надзвичайного стану, до якого ввійшли найвищі керівники КДБ, армії, міліції, центральних державних і господарських органів, очолюваний віце-президентом СРСР Г.Янаєвим, поставив за мету від­новити комуністичну систему, унітарний характер Радянського Союзу. Умови нового союзного договору, що передбачали серйозні поступки республікам з боку центру, не влаштовували путчис­тів. Проте виступ демократичних сил, особливо у Москві, де рішучі дії російського президента Б.Єльцина, на відміну від очікувальної позиції голови українського парламенту Л.Кравчука, викликали широкий народний супротив, спричинили провал перевороту. На третій день заколоту 21 серпня путчисти визнали свою поразку.

Позачергова сесія Верховної Ради УРСР 24 серпня 1991 р. прийня­ла Акт проголошення незалежності України, який мав бути підтверджений референдумом 1 грудня 1991 року. Відповідно до Акта почалось утворення Збройних Сил, Національної гвардії незалежної України, відбувалося підпорядкування інших силових структур. Всеукраїнський референдум, проведений 1 грудня 1991 року 90,32% голосів підтвердив проголошення Незалежності України.

У цей день був обраний і перший Президент України. Серед шести кандидатів перемогу отримав Леонід Кравчук, за якого прого­лосувало 61,6 відсотків виборців. 7-8 грудня у Біловезькій пущі біля Бреста Президент України Л.Крав­чук, Президент Російської Федерації Б.Єльцин і Голова Верховної Ради Республіки Білорусь С.Шушкевич констатували остаточний розпад Ра­дянського Союзу і підписали Декларацію про створення Співдружності Незалежних Держав (СНД). 21 грудня в Алма-Аті до неї приєдналися ще вісім суверенних республік колишнього Союзу - Азербайджан, Вірменія, Казахстан, Киргизстан, Молдова, Таджикистан, Туркменістан, Узбекистан, а в 1993 р. - Грузія. Засновники Співдружності чітко визначили, що кожна з республік, що вхо­дить у СНД, є цілком незалежною в своїй внутрішній і зовнішній політиці держава, а нове міждержавне утворення не передбачає існування центру, жодних вертикальних управлінських структур. 25 грудня 1991 р. М. Горбачов склав повноваження Президента СРСР.

Лекція 11. ОСОБЛИВОСТІ І ПРОБЛЕМИ ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В НЕЗАЛЕЖНІЙ УКРАЇНІ

1. Система державного управління на початковому етапі незалежності (1991-1996)

2. Конституційна модель організації влади та державного управління (1996-2003)

3. Зміни в організації державної влади у 2004-2008 роках

1. Система державного управління на початковому етапі незалежності (1991-1996)

Акт проголошення незалежності України 1991 р. став початком кар­динальних змін у системі державної влади. Указ Президії Верховної Ради України від 26 серпня 1991 р. «Про тимчасове припинен­ня діяльності Компартії України» вніс суттєві зміни у суспільно-політичне життя України. Голови рад народних депутатів були звільнені від обов'яз­ків перших секретарів комітетів компартії, після чого вони були поновлені на посадах голів виконкомів.

26 березня 1992 р. Верховна Рада прийняла нову редакцію Закону «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування».. 5 березня 1992 р. Верховна Рада приймає Закон України «Про представника Президента України».

Голова держави,  який уособлював  виконавчу владу, отримав виконавчу вертикаль, яку на місцях (в областях та районах) очо­лили представники Президента України. Вони стали найвищими поса­довими особами державної виконавчої влади на відповідних територіях та очолили новостворені органи виконавчої влади - місцеві державні адміні­страції в областях, містах Києві та Севастополі, районах. Цим посадовим особам були надані великі повноваження, зокрема, вони здійснювали державну виконавчу владу, забезпечували виконання бюджету, програм економічного і соціального розвитку відповідних територій тощо. Одночасно з держадміністраціями на обласному та район­ному рівнях функціонували представницькі органи влади - обласні та ра­йонні ради.

Така структура владної побудови була не зовсім ефективною в силу одночасного існування нової інституції - представництва Президента України та рад народних депутатів, обраних ще в період існування іншої держави. Ситуація ускладнювалася ще й тим, що під запровадження нового інституту не була підведена достатня законодавча база, а здійснені полі­тичні реформи не забезпечувалися активним конституційним процесом.

З метою посилення керівництва всіма структурами державної вико­навчої влади в центрі та на місцях Указом Президента України від 27 вересня 1993 р. Кабінет Міністрів України був підпорядкований главі держави, який здійснював безпосереднє керівництво урядом.

Було створене Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів - цент­ральний орган виконавчої влади, покликаний забезпечити проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та здійснювати функ­ціональне управління цим інститутом.

Напружена політична ситуація того періоду посилювалася тривожними соціально-економічними тенденціями, що супроводжувалися стрімким ростом цін, дефіцитом товарів і послуг. Головними прорахунками уряду В.Фокіна стало допу­щення некерованості державного сектора економіки та відсутність реаль­них ринкових реформ.

13 жовтня 1992 р. Верховна Рада затвердила склад нового уряду на чолі з Л.Кучмою. Завдяки діям нового уряду, насамперед лібералізації економіки, вдало­ся досягти деякого скорочення темпів спаду виробництва, знизити рівень інфляції. Але позитивні тенденції економічної стабілізації були перекрес­лені діями консервативних, антиреформаторських сил у парламенті, які розгорнули кампанію дискредитації економічної політики уряду Кучми.

Системна криза актуалізувала потребу в проведенні дострокових виборів органів влади усіх рівнів. Під тиском багатьох політичних партій, громадських організацій, парламентаріїв, страйкарів у червні 1993 р. було прийняте рішення про проведення 26 вересня цього ж року референдуму з питань довіри чи недовіри Президенту та Вер­ховній Раді.

Політична криза, що набрала особливо небезпечного характеру у 1993 році, спричинила 21 вересня цього року відставку Прем'єр-міністра Л. Кучми та змусила Президента Л. Кравчука для зняття політичної напру­ги в країні погодитися на призначення дострокових виборів Президента України в 1994 році. 3 лютого 1994 р. Верховна Рада приймає Закон України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» та Постанову про проведення 26 червня 1994 р. виборів до місцевих Рад одночасно з вибо­рами Президента України. Відповідно до зазначеного закону виконавча вертикаль на місцевому рівні в особі державних адміністрацій ліквідовувалася, натомість функції органів державної виконавчої влади покладалися на обласні, Київську та Севастопольську міські, районні ради, які були одночасно й органами місцевого самоврядування. Відновлювалися виконавчі комітети цих рад, які виконували функції органів виконавчої влади. Голови рад обиралися безпосередньо населенням відповідних територій і за посадою одночасно очолювали виконавчі комітети цих рад.

У червні-липні 1994 р. на дострокових виборах Президента України перемогу отримав Леонід Кучма. Одночасно з виборами Президента України вперше за роки неза­лежності на основі загального, рівного, прямого виборчого права пройшли вибори голів обласних і районних рад.

Відсутність детального, конституційно визначеного розмежування повноважень Президента і Прем'єр-міністра стали причиною відставки 4 квітня 1995 р. В. Масола з посади голови Уряду. Парламент визнав ро­боту Кабміну незадовільною, висловивши йому недовіру. Обов'язки голо­ви Кабінету Міністрів було покладено на Є. Марчука.

Врешті-решт, боротьба за прийняття Закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» призводить до укладення 8 червня 1995 р. Конституційного До­говору між Верховною Радою України і Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади та місцевого са­моврядування в Україні. Президент України став главою держави і гла­вою державної виконавчої влади, яку здійснював через очолювані ним Уряд - Кабінет Міністрів та систему центральних і місцевих органів вико­навчої влади.

2. Конституційна модель організації влади та державного управління (1996-2002)

Новітній етап еволюції державного механізму пов'язаний з прийнят­тям 28 червня 1996 р. Конституції України. Згідно зі ст. 102 Конституції Президент України є главою держави й виступає від її імені. Він є гарантом державного суверенітету, тери­торіальної цілісності держави, дотримання Конституції, прав і сво­бод людини і громадянина. Але на відміну від Конституційного До­говору він не є главою виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконав­чої влади. Його роботою керує Прем'єр-міністр, який спрямовує її на виконання Програми діяльності уряду, схваленої парламентом. Відповідно до Основного Закону виконавчу владу в областях і районах здійснюють місцеві державні адміністрації, тобто, виконавча вер­тикаль залишилася незмінною, натомість, представницькі органи - обласні, районні ради віднесено до органів місцевого самоврядування. їх голови обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради.

Протягом 1995-1996 рр. спостерігалося стабільне падіння виробницт­ва та рівня життя населення. Все це змусило Президента піти на рішучі кадрові зміни. 27 травня 1996 р. Є. Марчук був звільнений з посади Прем'єр-міністра України. Наступного дня новим Прем'єром став Павло Лазаренко, який до цього займав посаду Першого віце-прем'єр-міністра України.

У вересні 1996 р. було запроваджено націо­нальну грошову одиницю гривню, що стала важливим атрибутом держав­ності та кроком до оздоровлення і стабілізації фінансової системи держави.

2 липня 1997 р. Президент звільняє прем'єр-міністра П.Лазаренка за корупційні дії. Новим Прем'єр-мі­ністром 16 липня цього ж року призначається Валерій Пустовойтенко.

29 березня 1998 р. відбулися вибори до Верховної Ради України та до місцевих рад, міських, селищних і сільських голів, які проходили за принципово новою змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою. Це дозволило грома­дянам України обирати не тільки між окремими кандидатами в депутати, а й між політичними партіями та їх блоками. Вперше було застосоване так зване «позитивне» голосування та правило відносної більшості.