Основи державного управління

Важливе політичне значення мав Акт Злуки, урочисто проголошений Директорією УНР у Києві 22 січня 1919 року, що проголошував єдину незалежну Українську Народну Республіку. Остаточне ухвалення конституцій­них документів покладалося на Українські Установчі Збори об'єднаної України, до скликання яких справа так і не дійшла. Універсал, підписаний представниками Директорії УНР і ЗУНР визначав територію держави.

ЗУНР отримала назву Західна область Української Народної Республіки (ЗО УНР) і повну автономію. Такий союз можна визначити як конфедера­тивне утворення, адже ЗО УНР зберегла свої органи законодавчої та ви­конавчої влади, сферу та обсяг їх компетенції: УНРада і Державний Сек­ретаріат виконували цивільну та військову владу на території ЗО УНР.

Були проведені вибори до Конгресу, який 22 січня 1919 р. ухвалив «Універсал Трудового Конгресу України» та «Закон про формування влади в Україні». Вища державна (у тому числі й законодавча) влада на час перерви у засіданнях конгресу делегувалася Директорії. До Директорії входили С.Петлюра (голова) та два члени - Ф. Швець та А. Макаренко.

Виконавча влада через Директорію доручалася Раді Народних Мініст­рів, яка була відповідальною за свою роботу перед Трудовим Конгресом. До уряду, очолюваному Ісааком Мазепою, входило дванадцять міністрів і Державний Секретар.

Проте міжпартійні та міжособистісні суперечності лідерів держави призвели до розколу Директорії. Після від'їзду Винниченка за кордон, з 11 лютого 1919 р. влада перейшла виключно до Симона Петлюри, який, вийшовши з рядів УСДРП, став головою Директорії.

Наступ у другій половині 1919 р. Червоної, Добровольчої та польської армій зумовив катастрофічні військові невдачі військ Директорії. Після ряду поразок був залишений Київ, уряд переїхав до Вінниці, а згодом під його контролем залишилася лише невеличка територія подільської землі навколо Кам'янця-Подільського. Опинившись в оточенні ворожих сил, будучи у безвихідному стано­вищі, С. Петлюра змушений шукати союзника проти Червоної Армії, що втілився в угоду - «Варшавський договір» (квітень 1920 р.). Згідно з цим документом в обмін на визнання незалеж­ної Української Народної Республіки та військову допомогу поляків до Польщі відходила Східна Галичина. Договір викликав неоднозначну реакцію, майже всі українські партії виступили проти Варшавського дого­вору. Згодом, Директорія змушена була остаточно припинити свою діяльність в Україні.

4.Становлення радянської влади в Україні у 1920-ті роки. Радянська модернізація України у 30-ті роки

Радянські республіки, які утворилися на території колишньої Російсь­кої імперії на початку 20-х років, були формально самостійними, але фак­тично - були частинами однієї держави, де панувала єдина більшовицька партія.

На III Всеукраїнському з'їзді Рад, що відбувся у березні 1919 р., була прийнята «Конституція Української Соціалістичної Радянської Республіки». Остаточно її редакція прийнята Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом 14 березня 1919 р. Державною формою диктатури пролетаріату Конституція визначала Республіку Рад, у якій вся повнота державної влади належить трудящим у формі Рад робіт­ничих, селянських і червоноармійських депутатів. Вся повнота влади формально належала Радам. Водночас реальна влада була зосереджена в руках ЦК КП(б)У і РНК, які були виконавцями волі ЦК РКП(б). Центральним органом влади визначалися Всеукраїн­ський з'їзд робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, Все­український Центральний Виконавчий Комітет (ВУЦВК) і Рада Народних Комісарів (РНК), у компетенції яких перебували всі питання загальнодер­жавного значення.

Політичний курс щодо України розроблявся в Москві й враховував пе­редусім інтереси центру. Так, початок 1920 р. ознаменувався посиленням «воєнно-кому­ністичної економічної» політики, її втіленням стало рішення раднаркому РРФСР від 29 січня 1920 р. про введення в країні обов'язкової трудової повинності. Органи влади наділялися повноваженнями за­лучати громадян до праці. Тих, хто ухилявся від виконання розпоряджень, переслідували за законами воєнного часу. Політика воєнного комунізму включала також націоналізацію всієї землі та промислових підприємств, раціонування урядом продуктів і товарів та найбільш ненависний захід - експропріацію зерна у селян (продрозкладку).

Одночасно керівництво РКП(б) прагнуло створити в Україні органи державної влади, підконтрольні партії більшовиків. Верховна законодавча і виконавча влада передавалася Всеукраїнському революційному комітету, утвореному 11 груд­ня 1919 р. на спільному засіданні ВУЦВК і РНК УСРР, яке відбулось у Москві. Головою нового органу став Григорій Петровський, раднарком очолив Християн Раковський.

У березні 1920 р. IV конференція КП(б)У прийняла рі­шення про створення комітетів незаможних селян (КНС). Їхнім завдан­ням було втілення політики більшовиків на селі і, особливо, боротьба із заможним селянством з метою поступової ліквідації його політичного та економічного впливу.

Політика воєнного комунізму призвела до різкого невдоволення більшовиками, що вилилось у військові заколоти, великі ро­бітничі страйки та селянські повстання, які після голоду 1921-1922 років охопили всі радянські республіки, у тому числі й Україну. 21 березня 1921 р. на X з'їзді партії було прийняте рішення про перехід до нової економічної політики (НЕП). Замість реквізицій зерна уряд обклав селян продовольчим подат­ком, сплативши який, селянин міг продавати надлишки зерна за будь-якими ринковими цінами. Це створило стимул для розвитку сільського господарства.

Для підвищення ефективності інших секторів економіки був скасова­ний урядовий контроль над внутрішньою торгівлею, знову передані у при­ватне господарювання або в оренду колишнім власникам невеликі заводи і фабрики й навіть заохочувались іноземні інвестиції. Також здійснено пе­рехід від обов'язкової праці до вільного найму, від карткової системи до ринкової торгівлі, проведено грошову реформу, децентралізацію управ­лінням промисловістю - скасовано главки, а підприємства об'єднано в госпрозрахункові трести. Услід за трестами почали виникати організації для закупівлі сировини, планування торговельних операцій і збуту продукції - синдикати. Проте НЕП не означав повного повернення до ринко­вої економіки, а система управління економікою за своєю суттю залишалася командно-адміністративною.

Для координації діяльності економічних наркоматів було створено Раду Праці та Оборони, при якій діяв єдиний плановий центр - Державна пла­нова комісія. Головним її завданням стало розроблення єдиного загаль­нодержавного господарського плану та шляхів його виконання.

І з'їзд Рад 30 грудня 1922 р. прийняв пропозицію про затвердження Декларації про утворення Союзу РСР і Союзний договір. Так було утворе­но Союз Радянських Соціалістичних Республік, до якого ввійшли Ро­сійська Федерація, Українська СРР, Білоруська СРР, Закавказька Феде­рація (Грузія, Вірменія, Азербайджан). Цей договір проголошував, що не­залежні радянські республіки добровільно і на рівноправних засадах вступають у державний союз і передають низку своїх повноважень орга­нам центральної влади.

У виключному віданні союзного уряду перебували: зовнішня торгівля; армія і флот; іноземні справи; транспорт; поштово-телеграфний зв'язок. Для виконання цих функцій створювалися загальносоюзні наркомати. Фінанси, промисловість, робочі ресурси, виробництво продуктів хар­чування були у компетенції союзно-республіканських наркоматів, хоча їхню політику визначав центр. До сфери державного управління республіканських урядів було відне­сено: внутрішні справи; освіту; юстицію; землеробство; соціальне забезпечення; охорону здоров'я.

Завершенням юридичного оформлення нового державного утворення стало прийняття Конституції СРСР на II з'їзді Рад у січні 1924 р. Вона складалася з двох частин: Декларації і Договору про утворення СРСР. Конституція передбачала декларативне право виходу республік із спіль­ного державного утворення та встановила, що територія республік не мо­же бути змінена без їхньої згоди. На основі цього IX Всеукраїнський з'їзд Рад у травні 1925 р. прийняв новий текст Конституції УСРР, яка законода­вче закріпила входження України до складу СРСР. Республіка остаточно втратила всі ознаки незалежності.

Входження України до СРСР та прийняття конституцій СРСР і УСРР юридичне оформили обмежений суверенітет республіки з подаль­шим її перетворенням в звичайну адміністративну одиницю радянської унітарної держави з декларативним федералізмом.

Наприкінці 20-х років під керівництвом Йосипа Сталіна було скасовано НЕП і почато перехід до силових, адміністративно-командних методів управління еко­номікою та суспільними процесами. Радянський Союз поставив завдан­ням за десятиліття наздогнати й перегнати капіталістичний світ в економічному відношенні та перетворити СРСР у сучасну велику державу. Проект гран­діозних змін, ухвалений XV з'їздом ВКП(б) у грудні 1927 р., називався п'ятирічним планом. В його основі лежала форсована індустріалізація країни, згортання непу, пріоритет державного планування над ринком, проведення рішучих і швидких реформ.

У 30-ті роки в СРСР формується і закріплюється жорстка централізо­вана командна система управління з адміністративно-директивними ме­тодами управління, суворою регламентацією та посиленим зрощенням правлячої партії з державним апаратом. Процеси централізації знайшли своє відображення в другій Конституції УСРР, яка була затверджена на XI Всеукраїнському з'їзді Рад 15 травня 1929 р. В ній були вилучені положення Конституції 1919 р., що давали права зносин УСРР з іноземними державами та встановлення основ організації збройних сил. Внесено зміни до адміністративно-тери­торіального устрою - замість округів була зафіксована нова система управління: центр - район - сільрада (міська, селищна(поселковая)). До складу УСРР увійшла Мол­давська Автономна Соціалістична Радянська Республіка. Життя дуже швидко показало неефективність районів як найвищої ланки адміністративного поділу, тому вже на початку 1932 р. запроваджується трирівнева система управління: центр-область-район. На території України було створено перші п'ять областей: Харківську, Київську, Вінницьку, Дніпропет­ровську, Одеську, згодом ще дві: Донецьку та Чернігівську. Такий адміні­стративно-територіальний поділ УРСР був закріплений Конституцією СРСР 1936 р. і Конституцією УРСР 1937 р.

У 1937 р. були утворені нові області - Полтавська, Жито­мирська, Кам'янець-Подільська, Миколаївська, в 1938 р. Донецька об­ласть була поділена на Сталінську і Ворошиловградську, у 1939 р. утво­рено Запорізьку, Сумську та Кіровоградську області.

Центральними органами влади УСРР, як і за попередньою Конституцією, залишалися Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, ВУЦВК та РНК. Якщо за Конституцією 1919 р. з'їзди скликалися двічі на рік, то тепер - один раз на два роки. Сесії ВУЦВК повинні були скликатися тричі на рік. Новацією була поява серед вищих органів влади Президії ВУЦВК, до компетенції якої входило видання декретів, постанов та розпоряджень і затвердження декретів, постанов Раднаркому УСРР.

Місцевими органами влади вважались окружні та районні з'їзди Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, які збиралися один раз на рік, та їх виконкоми, які теж утворювали президії. Проблема національної безпеки була покладена на Державне Політичне Управління (ДПУ) УСРР, на чолі якого стояв «уповноважений ОДП Союзу РСР». Тоб­то право розв'язувати всі важливі питання в Україні належало чиновникам із Москви.

Ще більш радикальними були перетворення на селі. Найбільш зручною формою викачування ресурсів у бюджет були кол­госпи. У результаті проведення суцільної колективізації в Україні було експропрійовано близько 200 тис. селянських господарств, разом із усіма членами сім'ї це становило близько 1,2-1,4 млн. осіб. Створивши колгоспи, держава встановила над ними всеохоплюючий контроль. Введення 1932 р. паспортної системи в містах фактично прикріплювало селян до землі, перетворивши їх у державних кріпаків, об'єктів середньовічної експлуатації.

Для цілковитого підкорення українського селянства, знищення індивідуального селянсько­го господарства в 1932-1933 рр. в Україні організовується штучний голод. Трагедія, що забрала від 7 до 9 мільйонів життів українців, остаточно зламала їх опір колгоспно-феодальній системі

У 1934 р., коли йшла кампанія централізації, за рі­шенням XII з'їзду КП(б)У столицю України було перенесено з Харкова до її традиційного центру - Києва, у 1936 році бу­ла затверджена нова «сталінська Конституція СРСР», яка суттєво змінила політичну систему, ієрархію і повноваження вищих органів влади. Найвищим органом держав­ної влади проголошувалася Верховна Рада СРСР. На основі союзної Конституції XIV Всеукраїнський з'їзд Рад 30 січня 1937 року затвердив третю Конституцію республіки, яка тепер офіційно називалась Українська Радянська Соціалістична Республіка (УРСР).

Найвищим органом державної влади УРСР стала Верховна Рада, до компетенції якої належали: затвердження народногосподарських планів і державного бюджету, керівництво всіма галузями народного господарства і соціально-культурного розвитку, встановлення відповідності до законо­давства СРСР місцевих податків, зборів і неподаткових доходів, законо­давство про працю, організація суду, надання прав громадянства УРСР тощо.

Верховна Рада створювала уряд республіки - Раду Народних Комі­сарів (РНК) як вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади. РНК здійснювала керівництво комісарами республіки та іншими підпоряд­кованими їй інституціями, об'єднувала та спрямовувала діяльність упов­новажених загальносоюзних наркоматів, вживала заходів щодо виконання народногосподарських планів, державних і місцевих бюджетів, контролю­вала дії РНК Молдавської АРСР та обласних виконкомів.