Основи державного управління

2.Державний лад Російської імперії (поч. XX ст. - 1917р.)

Початок XX ст. характеризувався вступом Росії у монополістичну ста­дію розвитку капіталізму. Однак, на відміну від інших високорозвинутих країн світу, в російській економіці продовжували зберігатися докапіталіс­тичні відносини. Значні наслідки на соціально-економічні та політичні про­цеси справила економічна криза 1901-1903 років. У країні зростають ма­сові виступи трудящих, активізується рух студентства, інтелігенції та бур­жуазії, національно-визвольний рух, у тому числі в Україні.

Зважаючи на загострення соціально-політичної ситуації, влада зму­шена була йти на деяку лібералізацію політичних і соціально-економічних відносин. Маніфестом від 17 жовтня 1905 року в Росії вперше проголошу­ється обрання законодавчого органу - Державної Думи. Вона стала ниж­ньою палатою російського парламенту, а верхньою палатою - реорганізо­вана Державна Рада.

Нові виступи, що розпочалися в 1912 р., були призупинені початком Першої світової війни. Під час війни значно зростає роль держави у всіх сферах суспільного та економічного життя. Цей останній період існування самодержавства в Російській імперії проходив в умовах державно-монополістичного капіталізму. Він характеризувався прискореними про­цесами зрощування фінансового капіталу з державним апаратом. Особливо зросла роль голови уряду, військового міністра, міністра фінансів, внутрішніх справ. 24 липня 1914 року Раді міністрів були надані надзвичайні повноваження: право самостійного вирішення важливих державних справ від імені імператора, затвердження найважливіших державних рішень та інше.

Неспроможність ефективно управляти країною та вести воєнні дії змусили самодержавство і царську бюрократію передати частину управ­лінських повноважень органам самоврядування, зокрема земствам, а та­кож більш широко спиратися на буржуазію. Для цього були створені всеросійські земський і міський союзи, які в 1915 р. об'єдналися в Головний комітет Всеросійського земського і міського союзів («Земгор»).

Лекція 10. ПРОБЛЕМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ РЕВОЛЮЦІЙНИХ ПЕРЕТВОРЕНЬ 1917-1920 рр. ПРАКТИКА

ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНСЬКІЙ РСР

1.      Державне управління в період Української Центральної ради

2.      Особливості управління в Українській гетьманській державі (1918 р.)

3.      Організація державного управління в період Директорії Української Народної Республіки

4.      Становлення радянської влади в Україні у 1920-ті роки. Радянська модернізація України у 1930-ті роки

5.      Україна в роки Другої світової війни (1939-1945). Післявоєнна відбудова України (1945-1956)

6.      Особливості державного управління в Україні в 1956-1991 рр.

1. Державне управління в період Української Центральної ради

Перша світова війна значно загострила політичні, соціально-еконо­мічні суперечності в Росії, радикалізувала настрої народних мас. Все це та ще й військові невдачі на фронті прискорили вибух революції у лютому 1917 року. Питання державного самовизначення України з перших днів Лютневої революції привело до започаткування національним конгресом, що відбувся 6-8 квітня 1917 р., загальноукраїнського громадсько-політичного центру - Центральної Ради. Головою Центральної Ради було обрано Михайла Грушевського - видатного історика та авто­ритетного вченого. Центральна Рада іні­ціювала переговорний процес з Тимчасовим урядом стосовно автономії України. Однак останній відмовився визнавати автономний статус України та вносити будь-які суттєві зміни в її адміністративно-територіальний ста­тус.

В умовах загальнонаціонального під­несення і безпорадності Тимчасового уряду 23 червня Центральна Рада видала І Універсал, який репрезентував Центральну Раду як вищий представницький орган українського народу. Реалізацію висунутих у І Універсалі положень було покладено на пе­рший уряд автономної України - Генеральний Секретаріат, утворений 29 червня 1917 р. Його очолив Володимир Винниченко, який одно­часно виконував обов'язки генерального секретаря внутрішніх справ. Уряд мав, з одного боку, зві­тувати перед Центральною Радою, а з другого - затверджуватися Тимча­совим урядом.

Дана угода знайшла своє втілення у - Заяві Тимча­сового уряду і II Універсалі Центральної Ради, проголошеному 16 липня 1917 року. 29 липня Генеральним Секретаріатом був підготовлений Ста­тут Вищого Управління України, що мав стати першою Конституцією України. Проте цей державно-правовий документ був відхилений Тимча­совим урядом, натомість 17 серпня з'явилася видана Петроградом «Тим­часова інструкція Генеральному Секретаріатові Тимчасового уряду на Україні».

Згідно з Інструкцією майже вдвічі скорочувалася чисельність генераль­них секретарів, новий уряд позбавлявся найважливіших сфер державної діяльності - військової, продовольчої, судової, транспортної, поштової. Російський уряд на чолі з О. Керенським не збирався визнавати автономію України, а продовжував вважати її звичним царським генерал-губернаторством.

Однак більшовицьке збройне повстання 7 листопада 1917 р. у Петрограді змінило хід подій. Ро­сійський Тимчасовий уряд було повалено. Жовтневий переворот привів до влади більшовицьку партію на чолі з Володимиром Леніним, яка ста­вила собі за мету перебудову соціально-економічного життя країни на комуністичних засадах.

Позбавлена будь-яких зобов'язань щодо Росії, Центральна Рада 22 листопада проголосила III Універсал, яким оголошувалося створення Української Народної Республіки (УНР) як автономної державної одиниці, але в складі Російської республіки. Юрисдикція УНР поширювалася на дев'ять українських губерній: Київ­ську, Подільську, Волинську, Чернігівську, Полтавську, Харківську, Кате­ринославську, Херсонську, Таврійську (без Криму).

III Універсал проголошував націоналізацію землі, що лише поглибило анархію та невдоволення селян, землевласни­ків та духовенства. Генеральний Секретаріат був перетворений на Раду Міністрів.

Сподіваючись, що Центральна Рада стане стабілізуючим чинником в анархії, що поширювалась, владу українського уряду визнали й неукраїн­ські партії, більшість рад і навіть більшовики (хоча для останніх це був вимушений і тимчасовий крок). На той час Центральна Рада ще користу­валася підтримкою значної частини населення, що довели результати виборів до Всеросійських Установчих зборів, на яких українські партії одержали понад 70 відсотків голосів, тоді як більшовики лише десять. Ще відчутнішою була поразка останніх на Всеукраїнському з'їзді Рад, який вони самі скликали в грудні 1917 року. Оскільки більшість делегатів пред­ставляла українське село, більшовицьким представникам довелося поки­нути з'їзд та виїхати до Харкова. Там, на організованому ними Всеукра­їнському з'їзді Рад було оголошено Центральну Раду поза законом і про­голошено створення Радянської Української Республіки як федеративної частини Російської радянської республіки. Влада переходила до Цент­рального Виконавчого Комітету рад робітничих, солдатських та селянсь­ких депутатів. Створений на з'їзді більшовицький уряд оголосив себе у стані війни з Центральною Радою.

Навіть несміливі державницькі намагання Центральної Ради суперечи­ли політиці більшовицького Раднаркому в Росії, який після ультиматиму 17 грудня 1917 р. розпочав агресію проти УНР. Напередодні вирішальних боїв за Київ 22 січня 1918 р. Центральна Рада ухвалила свій IV Універсал, яким проголошувалося повна незалежність УНР. Дже­релом влади за IV Універсалом є народ України (принцип народного суве­ренітету). До виборів Українських Установчих Зборів найвищим представ­ницьким органом залишається Центральна Рада та її виконавчий орган - Рада Народних Міністрів. Були прийняті державні символи, закон про українське грома­дянство та про адміністративний поділ краю на землі, схвалений закон про грошову систему, за яким вводилася націо­нальна грошова одиниця гривня, була проведена календарна реформа, впроваджувався західноєвропейський час. Україна була визнана незалеж­ною державою, правоспроможною вступати у міжнародні відносини. Так, у лютому 1918 р. між УНР, з одного боку, та Німеччиною, Австро-Угорщи­ною, Болгарією і Туреччиною - з іншого, було підписано Брестську угоду.

До важливих державотворчих і правових документів Центральної Ра­ди слід віднести й схвалений 28 квітня 1918 року проект Конституції Української Народної Республіки, який, однак, не набрав правової чиннос­ті та не був реалізований.

IV Універсал і Конституція УНР були останніми державно-правовими актами Центральної Ради. До найважливіших причин невдач можна віднести ігнорування провідниками УНР двох основ державності - боєздатної армії та апарату державного управління. Не маючи дієздатного управлінського апарату, Центральна Рада не могла налагодити і підтримувати дійові зв'язки з гу­берніями та сільською місцевістю, де зосереджувалося найбільше її при­хильників.

2. Особливості управління в Українській гетьманській державі (1918 р.)

Помилки Центральної Ради, наступ більшовиків у кінцевому підсумку спричинили її падіння. 29 квітня 1918 р. у Києві на Всеукраїнському з'їзді хліборобів-землевласників, було вирішено встановити монархічну форму державного прав­ління і проголосити Гетьманат з відновленням приватної власності. Деле­гати з'їзду одноголосне обрали гетьманом України почесного отамана Вільного козацтва генерала Павла Скоропадського.

Серед перших рішень Гетьманату було встановлення Української Держави замість Української Народної Рес­публіки, проголошеної Центральною Радою. Оприлюднені «Грамота до всього Українського Народу» та «Закони про тимчасовий державний устрій України про гетьманську владу» стали правовими основами діяль­ності гетьманської держави. Згідно з цими актами скасовувалися почи­нання Центральної Ради і встановлювався режим особистої влади Гетьмана. Йому належало виняткове право видавати закони, призначати і звільняти голову виконавчої влади - Отамана Ради Міністрів та затвер­дження складу уряду. Гетьман здійснював зовнішню політику, управляв військовими справами, був верховним суддею країни.

Голова уряду (Отаман Ради Міністрів) та міністри відповідали перед Гетьманом за загальний стан державного управління, за свою діяльність, особисті розпорядження. Члени уряду були наділені значними владними повноваженнями.

Рада Міністрів визначалася як орган законодавчої ініціативи. Було створено 13 міністерств, у структурі Ради Міністрів для управління справами функціонувала Державна Генеральна Канцелярія, яку очолював Генеральний Секретар, та службу державного контролю.

Забезпеченням та проведенням державної політики в сфері держав­ної служби займався загальний департамент. Основними напрямами його роботи були: оформлення та оголошення наказів про призначення на посади, ведення формулярних списків державних службовців централь­них та місцевих державних установ, ведення реєстру всіх державних та місцевих органів з обов'язковим розписом компетенцій та повноважень, затверджених у статутах.

Обговоренням законопроектів у першому читанні та поточних урядо­вих питань за законом від 18 травня 1918 року займалася новостворена Мала рада міністрів. Міністри були наділені правом іні­ціативи розгляду тих чи інших питань, будь-який час могли брати участь у засіданнях Малої ради й користуватися правом вирішального голосу.

Упродовж п'яти місяців було ухвалено близько трьохсот законів, які унормовували життя громадян України. Переформовано військові частини для створення боєздатної армії, зроблено спробу відновлення українського козацтва - резерву збройних сил. Почала діяти поліція і державна безпека, функції яких виконувала Державна варта.

Заслуговують на увагу зовнішньополітичні успіхи Української держави завдяки міністру закордонних справ Д. Дорошенку. Українська держава у 1918 р. була визнана тридцятьма державами та обмінялася посольствами з дванадцятьма країнами, у тому числі з Російською Федерацією.

Унаслідок судової реформи та ухвалення нових законів поліпшилася діяльність судів. Було випущено кілька мільйонів примірників україномов­них підручників, у більшості шкіл запроваджено українську мову навчан­ня. Було засновано близько 150 нових україномовних гімназій, у тому числі в сільських районах. У Києві та Кам'янці-Подільському відкрилися два нових університети, засновано національний архів та бібліотеку, створено 24 листопада 1918 р. Української Академії наук.

Однак, поряд із названими здобутками, існували й фатальні для Геть­манату політичні прорахунки. По-перше, його компрометувала залежність від німців, очевидна мета яких зводилася до економічної експлуатації України. По-друге, однобічна орієнтація уряду на великих землевласників і буржуазію поступово відштовхнула від нього селянство, робітництво, національну інтелігенцію. За цих умов наростала антигетьманська боротьба, формувалася потужна опозиція, яка влітку оформилася в Український Національний Союз. Зго­дом було створено опозиційний уряд - Директорію у складі п'ятьох осіб (В. Винниченко, С. Петлюра, Ф. Швець, А. Макаренко, О. Андрієвський).

3. Організація державного управління в період Директорії Української Народної Республіки

Під тиском військ Директорії 14 грудня 1918 р. гетьман Скоропадсь­кий зрікся престолу (його уряд проіснував менш як вісім місяців). Так пе­рестала існувати гетьманська Українська Держава. У Києві проголошено відновлення Української Народної Республіки. Рада Міністрів передала владу Директорії, яку очолив Володимир Винниченко.

Під час збройної боротьби з гетьманатом Скоропадського та певний час після її закінчення Директорія УНР була революційним органом, наді­леним диктаторськими повноваженнями, поєднувала законодавчу, вико­навчу і судову влади. Державне управління третьої форми української державності започаткувала Декларація Української Директорії, в якій визначався порядок формування вищих органів державної влади. Поновлювався також принцип народного суверенітету, планувалось обрання делегатів трудящих на Конгрес Тру­дового Народу України. Цей орган вищої влади в перспек­тиві мав бути замінений Установчими Зборами - представницьким і зако­нодавчим органом держави.