Государственная служба в налоговых органах в системе государственной службы Российской Федерации

3)     вхождение в установленный штат государственных служащих;

4)     особое место, определяемое конкретными должностными обязанностями устанавливающее наименование этого государственного служащего – руководитель, должностное лицо, представитель власти и т.д.

Правовой статус государственных служащих – это содержание государственно-служебных отношений, то есть главные черты самой сущности этих правоотношений. С изменением государственно-служебных отношений изменяется и правовой статус государственных служащих, например: увольнение, отставка служащего, утрата российского гражданства, выход на пенсию и др.

Государственно-служебные отношения регламентируются правовых нормах (федеральных и субъектов РФ). Государственные служащие должны отвечать требованиям, установленным федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

По мнению Ю. Н. Старилова, статус государственных служащих можно рассматривать также и как дифференцированную и комплексную систему, которая включает в себя вертикальную и горизонтальную структуры.[18] Вертикальное деление состоит в разграничении:

1)                             видов государственных должностей (например, высшие, главные, ведущие старшие и младшие государственные должности государственной службы);

2)                             в зависимости от уровня государственной службы: федеральная, в субъектах Федерации. Горизонтальное деление указывает на множество специальных направлений в государственной службе: архивная служба, служба безопасности, военная служба и т.д.

Правовой статус госслужащего является центральным элементом государственно-служебных отношений, так как все остальные элементы призваны «обслуживать» функционирование государственной службы и служащих. Другие элементы государственно-служебных отношений конкретизируют, уточняют  правовой статус государственных служащих, позволяют в полной мере реализовывать его потенциал.

Специфика выполняемых задач и реализуемых государственными служащими государственных функций и полномочий обуславливает и особенности правового статуса различных категорий государственных служащих. Иными словами, для некоторых видов государственных служащих могут быть законодательно установлены особые правила прохождения государственной службы, специальные права и обязанности, ограничения по службе, специфический порядок проведения аттестации, привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, возможность применения уголовного наказания, несения материальной ответственности. Особенности правового статуса различных категорий госслужащих определяются в большей мере возложенными на них обязанностями и характером служебных полномочий, спецификой деятельности государственных органов, особыми чертами различных видов государственной службы (например, военная и гражданская служба, налоговая служба, дипломатическая служба, деятельность администрации области.

Особый правовой статус устанавливается специальными нормативными актами: Федеральный закон от 24 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[19], Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»[20], Федеральный закон от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»[21] и др.

Правовой статус государственных служащих зависит также от условий, в которых протекает государственная служба. Поэтому и особенности статуса государственных служащих могут определяться объективно-политической либо государственно-правовой ситуацией: например, введение режима чрезвычайного положения или военного положения, объявление мобилизации, введение установленных специальными законами других административно-правовых режимов. В этих случаях содержание статуса государственного служащего существенным образом может измениться. Служащие могут получать дополнительные полномочия, права, для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической ответственности.

Важным является вопрос о моменте приобретения статуса государственного служащего. Настоящее законодательство РФ не решает этот вопрос определенно. Мы полагаем, что госслужащий приобретает данный статус с момента заключения служебного контракта и издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы, то есть с момента юридического установления возможности реализации прав государственным служащим, применения к нему мер ответственности и т.д.

Мы полагаем, что утрата правового статуса государственного служащего происходит с момента окончания государственно-служебного правоотношения, то есть расторжения служебного контракта[22]: увольнения, ухода в отставку, достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы. В некоторых случаях нормативные акты устанавливают конкретные сроки государственной службы. Тогда приобретение и утрата статуса государственного служащего зависят от установленных законодателем сроков выполнения служебных полномочий (военная служба, служба в налоговых органах, в органах прокуратуры, в различных государственных органах и т.д.). Иногда статус государственных служащих зависит и от действия международных нормативных актов и документов: статус военнослужащих, проходящих военную службу на территории других государств, определяется в соответствии с международными договорами и соглашениями, одной из сторон которых является Российская Федерация.

Государственная служба – важнейшая область общественных отношений, где соотносятся административное и трудовое право. В связи с этим одной из принципиальных проблем теории государственной службы является соотношение в этом институте норм административного (публичного) и трудового (частного) права. Нормы законодательства о труде действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в своем секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет правового регулирования. В литературе данной проблеме уделяется большое внимание.

Существуют различные подходы к соотношению этих отраслей в области государственно-служебных отношений. Некоторые представители трудового права настаивают, что это предмет трудового права. Так, применительно к гражданской службе существует единство во мнении: в силу наемного характера государственной службы трудовые отношения государственных служащих следует отнести к предмету трудового права.[23] Мы считаем, что на современном этапе государственного строительства такой подход вряд ли приемлем.

Кроме того, в последние годы в специальной литературе периодически высказываются идеи регулировать отношения на государственной службе нормами таких «гибридных» образований типа «служебного трудового права», или «публичного трудового права». Так, предпринималась попытка теоретически обосновать существование некоего служебного трудового права, которое понимается как межотраслевой институт, представляющий собой систему норм трудового и административного права, имеет свой обособленный предмет правового регулирования – государственную должность. На этом основании делается вывод о том, что государственная служба как профессиональная деятельность государственного служащего не существует вне служебно-правовых правоотношений. Таким образом, предлагается выделить новый раздел публичного права, а именно: публичного трудового права.[24] Несостоятельность подобного предложения вполне очевидна. Трудовое право опосредует частные интересы работника и работодателя, основанные на договоре между ними. Эта схема не приемлема для государственной службы, где во главу угла положены публичные интересы.

В литературе по административному праву указывается, что государственно-служебные отношения являются частью предмета административного права. Так, Б. Н. Габричидзе, исследуя место административного права в правовой системе России, констатирует, что нормы административного права, регламентирующие государственную службу, и нормы трудового права, определяющие порядок приема на государственную службу и прохождение этой службы, настолько тесно взаимосвязаны, что подчас между ними сложно провести соответствующие грани.[25] При этом проблему соотношения административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений он однозначно относит к сфере административного права.

Существует и третья точка зрения, совмещающая указанные позиции: и административисты, и представители науки трудового права единодушно признают, что административное и трудовое право являются смежными. Например, В. М. Манохин отмечает: «Деятельность государственных служащих регламентируется нормами административного права только в процессе выполнения или обеспечения выполнения ими организующих функций. Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, то есть отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда… Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий, оставляя содержание этих полномочий для регулирования нормами административного права»[26].

Близкую позицию занимает А. П. Коренев, который считает, что осуществляя свои служебные права и обязанности, государственные служащие вступают в государственно-служебные отношения, регламентируемые административным правом, а в качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых отношений, предусматриваемых трудовым правом. Примером последних, по мнению А. П. Коренева, являются отношения, возникающие в процессе труда служащих государственных органов, например, их социальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности, а также вопросы, связанные с охраной труда.[27]

С нашей точки зрения, совершенно неправильной является позиция юристов-практиков, которые не желают применять нормы административного государственно-служебного законодательства, ссылаясь на то, что они не соответствуют нормам законодательства о труде. Мы согласны с В. М. Манохиным, который утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий (содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права).

Нормы трудового законодательства применяются в процессе регулирования государственно-служебных отношений в случае, если они соответствуют законодательству о государственной службе. Сами судьи, исследовав указанную проблему и проанализировав соответствующую судебную практику, делают вывод о приоритетном применении в данных случаях специальных законов (по отношению к Трудовому кодексу РФ) при разрешении споров с участием государственных служащих (в том числе сотрудников милиции, военнослужащих). С другой стороны, предлагается использовать «опосредованно» практику применения норм Трудового кодекса при разрешении трудовых споров с участием, например, сотрудников милиции.[28]

На наш взгляд, весьма убедительны аргументы С. Полякова, приводимые им в обоснование отсутствия приоритета норм трудового права над нормами, содержащимися в законах и иных нормативных правовых актах о государственной службе. К ним, например, относятся следующие положения:

1) в служебных правоотношениях работодателем является государство в лице государственных органов, которое и устанавливает основные условия государственной службы;

2) государственные органы создаются для решения задач и реализации функций государства;

3)     правовой статус государственного служащего содержит обязанность государства перед личностью, то есть признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государственных служащих;

4)     особый характер служебной деятельности определяет и сам процесс службы («труда служащих»). Используя в своих рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о государственной службе быть не может, так как у них не совпадает предмет регулирования и они действуют в разных сферах; государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений).

Учеными справедливо указывается на сложность проблемы о соотношении норм административного и трудового права на государственной службе, которую нужно решать при использовании «законодательного закрепления изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы – максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода императивного»[29]. Диспозитивный метод в наибольшей степени присущ трудовому праву.

Исследователи данной проблемы отмечают, что в условиях переходной экономики императивный метод является оправданным, более того – неизбежным шагом. Главная роль здесь отводится государственному аппарату. В переходный период от него требуются четкие и слаженные действия. Однако, при таком подходе, как отмечается, права госслужащих будут еще более ограничены. Но использование данного метода целесообразно по следующим причинам:

1)     такие ограничения диктуются высшими общественными интересами;

2)     данные ограничения осуществляются на правовой основе;

3)     предусматривается судебная защита для государственного служащего;

4)     ограничения компенсируются дополнительными социальными гарантиями.

Мы поддерживаем точку зрения А. А. Гришковца, что в будущем после стабилизации экономики и реального построения основ гражданского общества диспозитивный метод вытеснит императивный и станет основным при регулировании государственно-служебных отношений. Данный прогноз звучит вполне оптимистично.

Отметим, что современное законодательство, регулирующее государственно-служебные отношения, содержит ряд спорных моментов.

Известно, что Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» утратил свою юридическую силу со дня вступления в действие в конце января 2005 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», а вместе с этим перестали существовать категории государственных должностей «А», «Б» и «В».

К категории «А» относились высшие федеральные и региональные политические должности, которые не признавались государственными должностями государственной службы. Их функция состояла либо в непосредственном исполнении полномочий органов федеральной государственной власти на всей территории страны (Президент РФ; Председатель Совета Федерации и его заместители; Председатель Государственной Думы и его заместители; Председатель Правительства РФ и его заместители; федеральные министры и пр.), либо в исполнении полномочий в регионах.

Категории «Б» и «В» составляли государственные должности государственной службы, непосредственно связанные со служебной деятельностью лиц, замещающих эти должности. К категории «Б» относились руководители администраций и аппаратов, помощники, советники, консультанты, референты, основная задача которых состояла в выполнении функций, обеспечивающих исполнение полномочий лицу, замещающему государственную должность категории «А». Что касается государственных должностей категории «В», то они учреждались для исполнения и обеспечения их полномочий.