Государственная служба в налоговых органах в системе государственной службы Российской Федерации

Отдельные полномочия центрального аппарата и территориальных органов Федеральной налоговой службы содержатся в правовых актах об этих органах: Указах Президента, Приказах ФНС (ранее МНС), Постановлениях Правительства РФ. К основным  таким актам, действующим в настоящее время, относятся:

-         Закон РФ от 21 марта 1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (с изменениями от 24 июня, 2 июля 1992 г., 25 февраля 1993 г., 13 июня 1996 г., 16 ноября 1997 г., 8 июля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 29 мая 2003 г., 29 июня 2004г.);

-         Указ Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340 «О государственной налоговой службе Российской Федерации» (с изменениями от 6 апреля, 16 декабря 1994 г., 22 июля 1998 г., 19 июля 2001 г.);

-         Указ Президента РФ от 19 июля 2001 г. № 876 «Об утверждении Положения о классных чинах государственных служащих федеральной государственной службы Министерства российской Федерации по налогам и сборам и его территориальных органов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин»;

-         Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» (с изменениями от 11 февраля 2005 г.);

-         Приказ Федеральной налоговой службы от 14 октября 2004 г. № САЭ-3-15/1@ «О преобразовании Министерства Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу» (с изменениями от 18 ноября 2004 г.);

-         Приказ Федеральной налоговой службы от 22 октября 2004 г. N САЭ-3-15/9@ «Об утверждении типовых форм трудового договора, дополнительного соглашения к трудовому договору и должностной инструкции»;

-         Приказ Федеральной налоговой службы от 16 декабря 2004 г. № САЭ-3-15/158@ «Об утверждении Временных правил отбора работников на должности руководителей управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации и заместителей руководителей управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации»;

-         Приказ МНС РФ от 5 апреля 2002 г. № БГ-3-30/179 «О создании межрайонных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам»;

-         Приказ МНС РФ от 21 июля 2003 г. № БГ-3-15/413 «Об утверждении Положения о межрегиональной инспекции МНС России по федеральному округу» (с изменениями от 11 февраля 2004 г.);

-         Приказ МНС РФ от 21 июня 2004 г. № САЭ-3-15/382@ «Об утверждении Положения об Управлении МНС России по субъекту Российской Федерации»;

-         Приказ МНС РФ от  6 августа 2003 г. № БГ-3-12/441@ «О порядке проведения структурными подразделениями центрального аппарата МНС России и межрегиональными инспекциями МНС России по федеральным округам тематических проверок и рассмотрения материалов по их результатам» (с изменениями от 7 апреля, 28 июня 2004 г.);

-         Приказ МНС РФ от 26 февраля 2002 г. N БГ-3-15/97 «Об утверждении квалификационных требований по государственным должностям федеральной государственной службы в территориальных органах Министерства РФ по налогам и сборам»;

-         Приказ МНС РФ от 16 января 2004 г. N БГ-3-15/21@ «Об утверждении Порядка отбора и назначения граждан на руководящие должности в центральном аппарате Министерства Российской Федерации по налогам и сборам»

К числу нормативно-правовых актов, в которых регламентируются особенности государственной службы в налоговых органах, следует отнести уставы и положения о дисциплине, действующие в налоговых органах, положения о конкретных территориальных организациях (налоговых инспекциях) и их подразделениях, содержащие нормы о статусе их должностных лиц; должностные инструкции и другие организационно-распорядительные и методические документы, касающиеся различных сторон государственной службы в налоговых органах, ее организации и обеспечения.

Таким образом, в связи с принятием новых Федеральных законов о государственной службе (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.)[40] и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)[41], требуют пересмотра подзаконные акты, регулирующие государственно-служебные отношения в налоговых органах. На сегодняшний день не существует Федерального закона, регулирующего эти отношения. Налоговый кодекс Российской Федерации, а также Закон РФ от 21 марта 1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации»[42] регламентируют не государственно-служебные отношения в налоговых органах, а правоотношения, связанные с осуществлением налогового контроля. В связи с этим должны быть приняты нормативные правовые акты, а также внесены изменения в действующие нормативные правовые акты, направленные на решение вопросов, связанных с порядком сохранения и присвоения классных чинов Федеральной налоговой службы и приведением ранее присвоенных чинов в соответствии с новыми, с оплатой труда, временем труда и отдыха, заключением и расторжением служебного контракта (данный термин не фигурирует в имеющихся специальных нормативных правовых актах), государственными гарантиями и т.д.

§ 2. Прохождение государственной службы в налоговых органах

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.)[43] и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»)[44], прохождение государственной службы в налоговых органах включает следующие этапы:  порядок и основания приема на государственную службу, испытания, исполнения должностных полномочий, вертикального и горизонтального передвижения, поощрения и применения дисциплинарных санкций, присвоения классных чинов, проведения аттестаций, квалификационного экзамена, а также прекращения государственной службы.

Практикой выработаны различные системы прохождения госслужбы: карьерная, должностная, профессиональная, партийная, патронажная. На наш взгляд, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» акцент сделан на должностной системе, которая представляется наиболее эффективной.

Узловым пунктом прохождения государственной службы в налоговых органах является приём, который осуществляется путём конкурса, назначения, заключения служебного контракта на основе принципа равного доступа граждан к государственной службе.

Согласно ст. 21 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующим квалификационным требованиям, установленным законодательством РФ о государственной службе. Помимо этого граждане, претендующие на замещение должности в федеральной налоговой службе, должны соответствовать определенным квалификационным требованиям, закрепленным в Приложении к Приказу МНС РФ от 26 февраля 2002 г. № БГ-3-15/97 «Об утверждении квалификационных требований по государственным должностям федеральной службы в территориальных органах Министерства РФ по налогам и сборам», разработанные с учетом особенностей предмета ведения Министерства, Перечня направлений подготовки и специальностей высшего профессионального образования, Государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования.

По новому законодательству поступление работника на службу в налоговые органы сопровождается заключением служебного контракта с представителем нанимателя о прохождении службы в налоговых органах и замещении должности налоговой службы. Однако на практике вместо служебного контракта продолжает использоваться трудовой договор, что является нарушением действующего законодательства.

Для граждан, впервые назначенных на государственные должности государственной службы в налоговых органах, Федеральным законом предусмотрен испытательный срок от трёх месяцев до одного года, определены ограничения, связанные с государственной службой, квалификационные требования к поступающим на государственную службу по уровню образования и их специализации, предусмотрено предъявлением требований к стажу и опыту работы по специальности и уровню знания законодательства применительно к исполнению должностных обязанностей, а также конкурсная система замещения должностей.

Представляет научный и практический интерес перечень ограничений и запретов, связанных с государственной службой[45], которые также распространяются на службу в налоговых органах. Они отражают тот факт, что государственная служба – это особый правовой институт, который не может регулироваться только нормами трудового права, предусмотренными в Трудовом кодексе РФ. Общие положения о равенстве прав граждан на замещение должностей не исключают некоторых ограничений, которые касаются особых случаев. Так, гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в налоговых органах в случаях[46]:

     признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

     осуждения его к наказанию по приговору суда, вступившего в законную силу, а также наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;

     отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с исполнением таких сведений;

     наличия в соответствии с заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего выполнению должностных обязанностей;

     близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сёстры, сыновья, дочери, а также братья, сёстры, родители и дети супругов) с государственными служащими, если их государственная служба связана с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного из них другому и в других случаях, установленных нормативными актами Российской Федерации;

     наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, когда доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

     непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В интересах государства и общества для государственных служащих налоговых органов ограничиваются по сравнению с гражданами еще некоторые конституционные права: эти служащие не могут участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией (за исключением случаев, установленных федеральным законом); осуществлять предпринимательскую деятельность; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения); допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений и др.[47]

Поступление на государственную службу в налоговые органы может проходить по конкурсу, что предусмотрено ст. 22 данного Федерального закона, которая устанавливает порядок его проведения.

Для проведения конкурса формируется конкурсная комиссия, в состав которой входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой в качестве независимых экспертов.

В процессе прохождения государственной службы в налоговых органах важное значение имеет организационное и правовое обеспечение перемещений государственных служащих налоговых органов на вышестоящие, равнозначные и порой нижестоящие должности.

Мировая практика правового регулирования этого процесса идёт на пути реализации принципов «заслуг», ротации, мотивации, профессионального развития, установление чётких правил карьеры, её планирование и реализация. В российском законодательстве в этом направлении сделаны лишь первые шаги. Принята попытка дать правовое определение понятия «государственная должность», произведена классификация должностей по категориям и группам, утверждены реестр государственных должностей федеральных государственных служащих и принят Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации».

В федеральном законодательстве государственные должности ранжированы по категориям и группам на основе принципов иерархии и системности, различии в объёме полномочий.  Вместо ранее действовавших трех категорий («А», «Б» и «В»), в настоящее время, в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ»,  должности федеральной налоговой службы подразделяются на четыре категории: это руководители, помощники (советники), специалисты, и обеспечивающие специалисты. Должности федеральной налоговой службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей, а должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Данное разделение создаёт условия для более эффективного прохождения государственной службы, прежде всего по вертикальному и горизонтальному передвижению государственных служащих, обеспечению их должностного и профессионального роста.

Положительным явлением в организации государственной службы для многих её видов, на наш взгляд, стало установление федеральным законом классных чинов государственных служащих. Классный чин – это отдельное от должности звание, которое присваивается служащему в связи с занимаемой должностью и уровню профессионализма. В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» и Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим», предусмотрены следующие классные чины, расположенные по старшинству: