Государственная служба в налоговых органах в системе государственной службы Российской Федерации

-         дипломатическую (МИД);

-         налоговую (ФНС);

-         правозащитную – в аппарате Уполномоченного по правам человека;

-         контрольно-надзорную – в контрольно-надзорных органах (например, Счетная палата, Госкомитет по антимонопольной политике и др. службы федерального контроля и надзора в транспорте, связи и т. д.), сотрудники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, взаимодействуют с должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции, являясь представителями власти;

-         финансово-кредитная – в финансово-кредитных госорганах (Центробанк РФ, Федеральное казначейство, госбанки субъектов РФ и др.);

-         избирательную – в аппаратах избирательных комиссий;

-         альтернативную гражданскую, предусмотренную в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 59).

Согласно конституционно-федеративному устройству, выделяются

-   Федеральная государственная служба, находящаяся в ведении РФ;

- Государственная служба субъектов федерации, находящаяся в совместном ведении РФ и субъекта федерации.

Можно здесь также назвать близкий по смыслу деятельности уровень муниципальной службы, однако действующим законодательством она выведена за рамки госслужбы.

В п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная госслужба отнесена к исключительному ведению Российской Федерации. Это означает, что данный вид деятельности является предметом государственного регулирования на федеральном уровне. Реализация данного предмета ведения осуществляется федеральными органами государственной власти, госслужба которых, следовательно, имеет статус федеральной. На этом конституционном основании должен определяться статус должностных лиц госслужб РФ, замещающих должности как в центральном аппарате федерального госоргана, так и его территориальных подразделениях. Их статус устанавливается законодательством о госслужбе РФ с учетом особенностей, вытекающих из статуса самих госорганов.

Помимо этого, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ устанавливает, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ, что должно находить отражение в более тесной организационно-правовой взаимосвязи этих органов.

Однако, как отмечает В. А. Козбаненко, на практике в современных условиях организационно-правовой нестабильности, разночтений федерального и субъектного законодательств и по ряду других причин, государственная служба в федеральных госорганах, имеющих территориальные подразделения, еще не находится в состоянии конституционного соответствия[34]. Между федеральными органами и органами субъектов федерации существуют некоторые разногласия по различным вопросам, в том числе касающимся госслужбы. Например, отмечены разночтения в вопросах формирования госорганов и регулирования госслужбы по замещению должностей, учрежденных в территориальных подразделениях федерального подчинения, возникают вопросы, связанные с подготовкой кадрового корпуса госслужащих, вопросами руководства, затратами на обеспечение госслужащих и т. д.

Согласно принципу разделения власти, различают госслужбу

-         законодательной (представительной) власти, представленной парламентом;

-         исполнительной власти – в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам государственного регулирования;

-         судебной власти – в аппаратах судов всех инстанций.

Итак, согласно данным классификациям, государственную службу в налоговых органах можно отнести

1.                      по функциональному признаку и специализации – к специализированному виду гражданской госслужбы, основными задачами которой, в соответствии  с Законом РФ от 21 марта 1991 г. № 943-I «О налоговых органах Российской Федерации» (с изменениями от 24 июня, 2 июля 1992 г., 25 февраля 1993 г., 13 июня 1996 г., 16 ноября 1997 г., 8 июля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 30 декабря 2001 г., 29 мая 2002 г., 22 мая 2003 г., 29 июня 2004 г.) (далее по тексту – Закон РФ «О налоговых органах РФ»), являются «контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ, а также валютный контроль, осуществляемый в соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле и настоящим законом»;

2.                      согласно конституционно-федеративному устройству – к федеральной государственной службе, находящейся в ведении РФ. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая 2004 г.) Министерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразуется в Федеральную налоговую службу, с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации. Ст. 2 гл. 1 Закона РФ «О налоговых органах РФ» утверждает структуру налоговых органов: «Система налоговых органов состоит из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов и его территориальных органов»;

Схематично систему государственной службы в налоговых органах как федеральной государственной службы можно изобразить так:

3.                      по принципу разделения власти – к государственной службе в органах исполнительной власти. Согласно п.п.1 гл. 1 «Положения о Федеральной налоговой службе», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. №  506, «Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством  Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов». Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Таким образом, во-первых, Федеральная налоговая служба в соответствии со своими полномочиями осуществляет государственно-служебную деятельность в общегосударственном масштабе на территории всей Российской Федерации. Во-вторых, Федеральная налоговая служба является органом исполнительной власти, имея свои структурно-территориальные подразделения в государствующих субъектах, а также на уровне муниципальных территориальных образований. И, в-третьих, государственная служба в налоговых органах реализует свои полномочия независимо от федеративного устройства по контролю за соблюдением налогового законодательства.

Глава II. Особенности государственной службы в налоговых органах

§ 1. Законодательство о государственной службе в налоговых органах

В рамках проводимой административной реформы Министерство Российской Федерации по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу[35] в целях формирования более эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Правовые основы организации государственной службы в налоговых органах закрепляются в актах общего характера, а также специальных актах, касающихся госслужбы в налоговых органах.

Основополагающими нормативно-правовыми актами общего характера являются Конституция РФ[36], Федеральный закон «О системе государственной службы РФ»[37] и Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ»[38]. Они заложили фундамент для развития дальнейшего законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения на государственной службе в налоговых органах.

В указанном перечне не­случайно Конституция РФ стоит на первом месте, т.к. содер­жащиеся в ней  нормы, регулирующие государственно-служебные, имеют  высшую   юридическую силу,  прямое  действие  и   применяются   на  всей территории Российской Федерации. Пункт «т» статьи 71 относит федеральную государственную службу (а соответственно службу в налоговых органах) к исключительному ведению Российской Федерации, то есть является предметом регулирования на федеральном уровне. На этом конституционном основании определяется статус государственных служащих налоговых органов, замещающих должности как в центральном аппарате Федеральной налоговой службы, так и в его территориальных подразделениях.

Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» является базовым для всех видов государственной службы, в том числе и для  налоговой службы. Его задача – установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы. На его основе был принят Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» (куда относится госслужба в налоговых органах), должны приниматься законы субъектов РФ о государственной гражданской службе, а также были приняты многочисленные федеральные акты о налоговой службе. Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» раскрывает понятие «государственной службы», выделяет основные виды государственной службы, раскрывает основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, определяет ее общие условия и систему управления.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» определяет особенности государственной гражданской службы, к которой относится федеральная налоговая служба. Речь идет во-первых, о принципах и должностях гражданской службы, реестрах должностей государственной гражданской службы, классных чинах гражданской службы, во-вторых, об особенностях статуса и полномочий гражданского служащего, в-третьих, об особом порядке прохождения государственной гражданской службы, в-четвертых, об условиях труда и отдыха, а также об оплате труда и государственных гарантиях.

Место Федеральной налоговой службы в общей системе государственной власти и ее специфика определяются установленной законодательством компетенцией, которая зависит от совокупности возложенных на данную службу задач и функций, а также объема ее конкретных прав и обязанностей. Данная компетенция устанавливается общими, типовыми и индивидуальными положениями об этом виде службы, а также специальными законодательными и иными нормативными актами, которые определяют права и обязанности органов, действующих в данной системе. В системе Федеральной налоговой службы компетенция налоговых органов определяется Законом РФ от 21 марта 1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации», а также ст. 30 – 35 Налогового кодекса Российской Федерации.

Закон РФ «О налоговых органах РФ» фактически был первым российским законом, определивший задачи и структуру государственной налоговой службы в условиях начинавшихся  тогда рыночных реформ, права и обязанности налоговых органов при осу­ществлении контроля за соблюдением  налогового законодательства юри­дическими и  физическими   лицами.  Здесь  же предусматривалась ответ­ственность государственных на­логовых инспекций и их должностных лиц за совершенные по службе правонарушения, социальные гарантии сотруд­ников налоговых инспекций и их семей в случае гибели или  получения  увечий сотрудниками    при исполнении  служебных  обязанностей.  Данный закон с многочисленными изменениями действует в настоящее время.

Ст. 30-35 Налогового кодекса РФ (далее по тексту – НК РФ) ус­танавливает права и обязанности работников налоговых органов, общие правила и процедуры, которыми они должны руководство­ваться.

На основании ст. 32 НК РФ, а также ст. 7 Закона РФ «О налоговых органах РФ» на налоговые органы возлагаются определенные обязанности в рамках осуществления налогового контроля (например, обязанность по соблюдению законодательства о налогах и сборах, обязанность по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, обязанность по соблюдению налоговой тайны и др.)

При рассмотрении обязанностей налоговых органов нельзя не принимать во внимание, что фактически реализация возложенных на налоговые органы обязанностей осуществляется через действия (бездействие) должностных лиц налоговых органов.

Должностными лицами налоговых органов являются работники налоговых органов, которые на основании положений действующего законодательства постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функции представителя власти в рамках налоговых правоотношений.

Согласно положениям ст.33 НК РФ должностные лица налоговых органов обязаны:

1) действовать в строгом соответствии с НК РФ и иными федеральными законами;

2) реализовывать в пределах своей компетенции права и обязанности налоговых органов;

3) корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам, их представителям и иным участникам налоговых правоотношений, не унижать их честь и достоинство.

Что касается прав налоговых органов, то не все работники налоговых органов обладают равными правами в сфере проведения налогового контроля, то есть существует разделение на права, которые предоставляются должностным лицам налоговых органов и права начальников налоговых органов и их заместителей.[39] Так, первой категории служащих представляются права право проводить налоговые проверки, требовать от налогоплательщика или налогового агента документы по данным проверкам, вызывать в налоговые органы налогоплательщиков для дачи пояснений в связи с уплатой ими налогов либо в связи с налоговой проверкой и др.). Вторая категория работников имеет право изымать  у предприятий документы, свидетельствующие о сокрытии или занижении прибыли, выносить решения о привлечении органов, организаций и граждан к ответственности за совершение налоговых правонарушений, взыскивать недоимки и взыскивать пени, представлять в суде иски о ликвидации предприятий.