Государственная служба в налоговых органах в системе государственной службы Российской Федерации

Целесообразно обратить внимание на соответствующие положения нового Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». В статье 9 указанного закона устанавливается четырехзвенная система категорий должностей государственной гражданской службы:

1) руководители;

2) помощники (советники), то есть должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

На наш взгляд, сущность перечисленных категорий должностей гражданской службы можно сопоставить с должностями категорий «А», «Б» и «В», только при этом вводится новая государственно-служебная терминология, а именно: руководители и специалисты.

Возникает вопрос о причинах изменения важнейших терминов в государственно-служебном лексиконе, относящихся к должностям государственной гражданской службы. В отличие от помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов, когда законодатель пытается объяснить характер содержания соответствующих должностей, термин «руководители» остается в Законе без каких-либо пояснений.  Кроме того,  не определены различия между «профессиональным обеспечением» выполнения государственными органами установленных задач и функций (для специалистов) и «иным обеспечением» деятельности государственных органов (для обеспечивающих специалистов). В этом, на наш взгляд, недоработка закона.

Несмотря на это, новый закон все же разрешает некоторые противоречия, связанные с регулирование государственно-служебных отношений.

Наиболее спорным в утратившем силу законе признавался п. 3 ст. 4, в котором говорилось, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными настоящим федеральным законом[30]. Именно этот пункт все стороны полемики по поводу сферы регулирования государственно-служебных отношений трактовали в пользу своей точки зрения. Новый федеральный закон, на наш взгляд, разрешает данное противоречие в сторону административистского подхода. Большинство видов государственных служб относятся к гражданской государственной службе. Данный закон закрепляет нормативно приоритет специального законодательства о государственной службе перед законодательством трудовым при регулировании отношений на государственной службе: «Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом»[31]. Кроме того, данный закон содержит много особенностей, регулирующих эти отношения (которые отсутствовали в прежнем законе).

Самые главные положения нового Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: «Общие положения» (глава 1) и «Должности гражданской службы» (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы. Остальные 15 глав анализируемого закона устанавливают: правовое положение (статус) гражданского служащего (глава 3); поступление на гражданскую службу (глава 4); служебный контракт (глава 5); основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6); персональные данные гражданского служащего и кадровая служба государственного органа (глава 7); служебное время и время отдыха (глава 8); прохождение гражданской службы (глава 9); оплата труда гражданских служащих (глава 10); государственные гарантии на гражданской службе (глава 11); поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе (глава 12); формирование кадрового состава гражданской службы (глава 13); финансирование гражданской службы, программы ее развития (глава 14); государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (глава 15); рассмотрение индивидуальных служебных споров (глава 16); вступление в силу Закона (глава 17). Как видно, и структура Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», и его содержание базируются в основном на уже действующих в России нормативных актах, регламентирующих соответствующие правила и процедуры в служебном праве.

На наш взгляд, в современном законодательстве появляется тенденция к последовательному вытеснению норм трудового права, пока еще частично регулирующих отношения на госслужбе, нормами административного права, что свидетельствует о применении императивного метода.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» также разрешает противоречие, связанное с договорными отношениями между работником и работодателем. Действовавший ранее Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» устанавливал, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок не более 5 лет. Поступление гражданина на государственную службу оформлялось приказом по государственному органу о назначении его на государственную должность государственной службы. Сам термин «трудовой договор» переносил государственно-служебные отношения в сферу трудового права. Соответствующее понятие закреплено в ст. 58 Трудового кодекса РФ.

Трудовой договор определяется как соглашение между работником и работодателем (физическим или юридическим лицом), по которому работник обязан выполнять работу по определенной специальности, квалификации или должности с подчинением внутреннему трудовому распорядку, а работодатель (физическое или юридическое лицо) обязуется выплачивать заработную плату и обеспечивать условия труда, предусмотренные законодательством о труде, коллективным договором и соглашением сторон. Трудовой договор (контракт), являясь двусторонней сделкой, представляет собой соглашение конкретного гражданина с конкретной организацией о его труде на данном производстве в качестве работника.

В связи с этим возникала проблема административного договора. В юридической науке высказывалось мнение о комплексном составе трудовых договоров на государственной службе. Так, А. В. Демин приходит к выводу, что эти контракты должны рассматриваться как комплексные правовые акты, содержащие как элементы трудового права, так и административного права. Например, по мнению названного автора, рабочее время и время отдыха входят в предмет трудового права. В то же время закрепление в контракте обязательств гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституции РФ и федеральных законов в интересах граждан, то есть, закрепление публично-правовых приоритетов в поведении служащего в случае возможного противоречия его частных и публичных интересов, – административно-правовой элемент контракта.[32] В свою очередь А. П. Коренев и А. А. Абдурахманов выделили такую разновидность административных договоров, как договоры «смешанного» типа. К их числу, по мнению этих авторов, следует отнести так называемые административно-трудовые договоры, в том числе о поступлении граждан на государственную службу в органы государственного управления.[33] Такая позиция ориентирована на сохранение в неизменном виде сложившегося соотношения между административным и трудовым законодательством применительно к регулированию отношений на госслужбе.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» вводит новую терминологию. Термин «трудовой договор» заменен на «служебный контракт». Согласно п. 1 ст. 24  «Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон».

По условиям служебного контракта представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.

Таким образом, замена термина «трудовой договор» на «служебный контракт» в новом федеральном законе переносит регулирование государственно-служебных отношений в сферу административного права.

В контексте рассмотрения данного вопроса имеет значение проблема сторон служебного контракта. Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» признавал государственно-служебное отношение договорным, при этом в качестве одной стороны выступало лицо, поступающее на государственную службу, а другая сторона не была четко определена. В качестве второй стороны трудового договора, заключаемого с государственным служащим, могло выступать государство как таковое, или же государственный орган, в штатном расписании которого предусмотрена соответствующая государственная должность.

В новом Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» предусмотрено, что в качестве представителя нанимателя выступает «руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации» (п. 2. ст. 1). Ожидается, что  уточнение сторон, заключающих служебный контракт, приведет к стабильности правового положения госслужащего, и как следствие, к повышению его профессионализма и ответственности.

§ 3. Место государственной службы в налоговых органах в системе государственно-служебных отношений

Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятельностный характер и ее цель – обеспечение исполнения всего объема полномочий структур государственного аппарата. Выполнение госслужбой многонаправленных и разнообразных задач и функций, является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной служебной деятельности. Каждый вид госслужбы характеризуется своей спецификой государственно-служебных отношений, связанных прежде всего со специализацией служебной деятельности. Государственная служба Российской Федерации имеет многоплановую структуру, определяемую, с одной стороны, конституционно-федеративным устройством государства, с другой стороны, функционально-видовыми особенностями госорганов.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы РФ», с учетом специализации и функции госоргана выделяются следующие виды госслужбы:

-         Государственная гражданская служба;

-         Военная служба;

-         Правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Государственная гражданская служба представлена общеадминистративными (управленческими) и специализированными видами государственной службы.

Общеадминистративная госслужба – это служба в органах государственной власти общей компетенции. Содержание государственно-служебной деятельности в них не отличается однородной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду относят

-         президентскую госслужбу – в администрации Президента РФ, в администрациях глав субъектов РФ;

-         парламентскую госслужбу – в аппаратах палат Федерального собрания РФ, в аппаратах парламентов субъектов РФ;

-         правительственную госслужбу – в аппарате правительства РФ, в аппаратах правительств субъектов РФ;

-         исполнительную госслужбу – в федеральных органах исполнительной власти органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих различные сферы деятельности (социальную, хозяйственно-экономическую, производственную и иную инфраструктуру.

Специализированная  гражданская государственная служба предназначена для реализации особо установленных полномочий госслужащими с соответствующей профессиональной специализацией, которые исполняют должностные обязанности в госорганах, имеющих особую (специальную) компетенцию, как правило, для выполнения преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). К специализированным относят такие виды госслужбы, которые по своему предметно-деятельностному содержанию отличаются рядом характерных особенностей. Специализация государственно-служебной деятельности определяется в зависимости от функциональных особенностей госоргана, предмета его ведения и соответствующей профессионально-образовательной квалификации госслужащих. Такие госорганы образуются специальными правовыми актами (специальными законами) и в соответствии с ними создается и функционирует госслужба рассматриваемых видов. К специализированным видам гражданской госслужбы можно отнести: