Оптимизация конкурсной документации

    При проведении тендерных торгов применяются два метода определения победителя - выбор на основе цены, или "ценовой выбор" (ВЦ или CBS в английском варианте) и выбор на основе качества, или "качественный выбор" (ВОК или QBS). Подводя итоги торгов, организаторы тендеров, как правило, используют сочетание этих двух методов. При этом удельный вес факторов цены и качества при оценке предложений, например, на поставку товаров будет существенно отличаться от удельного веса этих же факторов при оценке предложений на оказание услуг. Эти различия, а также некоторые особенности работы оценщиков при проведении международных торгов рассматриваются в настоящей статье.

    Существует множество разновидностей тендерных торгов, или конкурсных торгов, если пользоваться определением, сложившимся в русскоязычных публикациях. Торги различают по кругу участников (открытые, закрытые и пр.), по процедуре допуска (с квалификационным отбором или без него), по географическому признаку (международные, национальные, местные), по процедурам выбора (обычные, упрощенные) и т.д. Существует также еще один вид классификации торгов - по их предмету, т.е., торги на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.

    Торги на выполнение работ - известны как подрядные торги и применяются при необходимости найма подрядчиков для выполнения строительных или строительно-монтажных работ и оказания сопутствующих услуг. Участники торгов - Заказчик и Подрядчики.

    Торги на оказание услуг - направлены на привлечение инженерных, юридических, финансово-экономических и прочих услуг, необходимых для выполнения отдельных задач проектов развития, связанных с различными исследованиями, технико-экономическими, экологическими и прочими экспертизами, проектными работами, функциями по управлению проектами строительства, контролю качества работ и т.д. Участники торгов - Заказчик и Консультанты.

    Содержание тех или иных торгов существенно различается. Для каждого из упомянутых видов торгов в мировой практике используются свои собственные тендерные и контрактные документы, структура и содержание которых определены в руководствах и положениях крупных международных финансовых организаций (Всемирный Банк, Европейский Банк Реконструкции и Развития, Комиссия Европейского Сообщества, Азиатский Банк Развития и пр.), а также в национальных законодательствах, нормативах и методических указаниях отдельных стран. В силу существенных различий предмета торгов, соответственно применяются и различные методы оценки, использующие разные сочетания факторов цены и качества.

    В истории тендерной практики был период, когда победители торгов определялись исключительно на основании наименьшей запрашиваемой цены. Данный способ выбора представляется весьма простым и эффективным, однако, по опыту выполнения заключаемых по такому методу контрактов, заказчики быстро поняли, что наименьшая цена вовсе не обязательно означает необходимое качество и может являться единственным определяющим фактором только в отдельных случаях, когда привлекаемые к участию в торгах поставщики, подрядчики или консультанты достаточно хорошо известны заказчику как исполнители, стабильно обеспечивающие требуемый уровень качества. По этой причине, по мере развития тендерных процедур, заказчики были вынуждены вводить в конкурсные документы дополнительные требования по качеству, которые в ряде случаев могли становиться определяющими.

    В настоящее время руководства и типовые тендерные документы по приобретению товаров работ и услуг упомянутых выше международных финансовых организаций почти во всех случаях при проведении торгов на крупные заказы требуют учитывать факторы качества наряду с фактором цены.

    Удельный вес фактора качества выше всего для тех видов закупок, которые менее всего поддаются количественному описанию. Иными словами, чем понятнее и подробнее можно описать предмет закупок, тем выше удельный вес ценового фактора и ниже - качественного. В практике оценки тендерных предложений соотношения цены и качества выражаются как, например, 70:30, 80:20 и т.п. Для некоторых видов торгов такие соотношения заранее определяются Заказчиком в тендерной документации и являются обязательными при оценке результатов, в то время как при подведении итогов торгов других видов оценщики используют эти соотношения в рамках собственных методик, отработанных в ходе многочисленных торгов во многих странах мира.

Торги на поставку товаров

    Товары являются предметом закупок, который легче всего поддается количественному и качественному описанию. Тендерная документация при закупках товаров содержит Технические спецификации, в которых детально описывается вид приобретаемых товаров и их подробные характеристики, включая параметры качества. Инструкции для претендентов четко определяют способы поставок и содержание сопутствующих работ и услуг с их подробным описанием. С этой точки зрения торги данного вида подразумевают наиболее точное описание закупки при наименьшем количестве неизвестных или переменных величин. С учетом этого обстоятельства на первый взгляд наиболее разумным представляется чисто ценовой выбор без особого учета фактора качества, который, так или иначе, оговаривается в тендерной документации.

    При рассмотрении предложений на поставку товаров и оборудования могут приниматься во внимание расходы на внутренние перевозки к объекту и страхование, эксплуатационные расходы, производительность и совместимость оборудования, наличие запчастей и возможности технического обслуживания, а также преимущества, связанные с обучением персонала и техникой безопасности и охраной окружающей среды".

    Учет качественных факторов при оценке предложений на поставку товаров осуществляется как указано в Руководстве Всемирного Банка, п. 2.51: "Неценовые факторы, используемые при определении самой низкой оценочной стоимости, по возможности выражаются в денежном эквиваленте или определяются в виде удельного веса...". При определении наименьшей оцененной стоимости оценщики при учете факторов качества либо добавляют определенные суммы к заявленной претендентом стоимости поставки (может добавляться сумма среднегодовых затрат на эксплуатацию), либо вводят поправочные коэффициенты для учета тех факторов, которые невозможно исчислить в денежном выражении (например, 1.2 при отсутствии источника запасных частей в стране Закупщика).

    Таким образом, итоги тендерных торгов на поставку товаров подводятся по наименьшей оцененной стоимости, которая представляет собой цену заявки претендента (ценовой фактор), скорректированную с учетом сумм и коэффициентов по другим параметрам оценки (качественный фактор). Говоря о соотношении цены и качества для данного типа торгов, можно предположить, что в большинстве случаев оно может быть выражено как 80-70 (цена) к 20-30 (качество) в зависимости от условий страны Закупщика, характера приобретаемых товаров и ряда прочих обстоятельств. Основное, о чем стоит помнить при организации торгов на закупку товаров, это то, что оценка предложений претендентов ни в коем случае не должна основываться только на заявленной ими стоимости поставки. 
 

Торги на выполнение работ

    Подрядные работы с точки зрения их детального описания представляют собой достаточно сложный случай, что можно объяснить их комплексным характером и наличием ряда неизвестных и переменных величин. Тендерная документация по подрядным торгам иногда бывает весьма объемной и состоит из нескольких томов, включающих инструкции для претендентов, проектные решения (чертежи), технические условия выполнения работ, сметы и другие документы. Подготовка такого большого объема документации на стадии подготовки торгов является трудоемким, дорогостоящим и длительным процессом. Тем не менее, Заказчики идут на такие затраты, стремясь представить претендентам как можно более точное описание работ, на основании которого можно было бы провести торги по методу ценового выбора.

    Руководство Всемирного Банка в п. 2.52 вполне ясно указывает: "...Применительно к контрактам на работы оценка стоимости предложений осуществляется исключительно в денежном выражении". И далее, в п. 2.58: "...Заемщик присуждает контракт тому участнику торгов, который обладает возможностью и ресурсами на уровне соответствующих стандартов, отвечающим требованиям, и имеют наименьшую оцененную стоимость".

    В документе "Принципы и правила закупок для проектов, финансируемых Европейским Банком Реконструкции и Развития, в статье 3.30 говорится: "Контракт присуждается участнику торгов, содержание конкурсной заявки которого сочтено в основном отвечающим установленным требованиям, и с точки зрения конкретных критериев оценки, изложенных в конкурсной документации, заявка определена как наиболее экономичная, а участник конкурса признан полностью способным выполнить контракт (подряд)". В этом положении можно заметить, что помимо ценовой оценки предложения должна рассматриваться и способность участника конкурса к выполнению подряда, т.е., оценщики обязаны проанализировать технические аспекты предложения подрядчика (организация и графики работ, наличие и состояние оборудования, опыт и квалификация руководящего персонала проекта и пр.). Такой анализ в практике международных торгов известен как техническая оценка и заключается в сравнении характеристик, не имеющих отношения к ценовому фактору и являющихся чисто качественными.

    В то же время в мире торгов существует и широко используется документ Международной Федерации Инженеров-консультантов (Federation Internacionale des Ingenieurs-Conseils) под названием "Тендерные процедуры" (Tendering Procedures), определяющий порядок проведения торгов на приобретение работ. В статье 4 "Представляемые документы" указано, что претенденты представляют дополнительную информацию в составе своих предложений, включающую сведения о субподрядчиках и их объемах работ, данные об оборудовании и основном персонале подрядчика, привлекаемых для выполнения работ, описание организации подрядчика на проекте и пр. Все эти сведения учитываются в ходе оценки тендерных предложений и представляют собой качественные факторы, принимаемые во внимание наряду с ценой претендента.

    Таким образом, несмотря на то, что положения Всемирного Банка упоминают лишь ценовую оценку предложений подрядчиков, в других основополагающих международных документах по практике торгов можно найти упоминание о технической, т.е. качественной оценке, что позволяет предполагать, что при проведении торгов по выбору подрядчиков учитываются как ценовые, так и качественные факторы.

    В действительности после вскрытия, краткой проверки и объявления цены предложений оценщики приступают к проверке комплектности, арифметической точности, наличия дополнительных условий и альтернативных вариантов в составе предложений. После того, как установлено соответствие предложений условиям конкурсной документации, определяется их оцененная стоимость с учетом описанных выше правил, после чего положения ранжируются по цене. При этом опытные оценщики иногда заранее не принимают к дальнейшему рассмотрению предложения с наибольшей и наименьшей стоимостью, так как, в конечном счете, они оказываются неприемлемыми либо по цене (предложение с наивысшей стоимостью), либо по соображениям качества выполнения работ (предложение с низшей стоимостью). Само по себе существование этого неофициального практического правила в отношении низшей цены достаточно ясно свидетельствует о том, что чисто ценовой выбор не является определяющим при проведении торгов на выполнение подрядных работ.

    Затем начинается техническая оценка предложений, в ходе которой рассматриваются кратко описанные выше параметры качества, обеспечивающие успешное выполнение работ подрядчиком. Известны случаи, когда предложения с низкой стоимостью отклонялись по причине отсутствия или крайней изношенности основного оборудования или из-за низкой квалификации предлагаемого руководящего персонала. Бывают ситуации, когда выясняется, что подрядчик в своем предложении не смог грамотно спланировать процесс строительства и не предусмотрел для его осуществления адекватных организационных структур и мероприятий. Все это также может служить причиной отклонения предложения, несмотря на его низкую стоимость.

    Таким образом, и теория и практика торгов на выполнение подрядных работ достаточно убедительно показывает, что чисто ценовой выбор не является единственно пригодным методом определения победителя торгов и используется только совместно с оценкой качественных факторов. При этом удельный вес качественного фактора бывает достаточно высоким, что подтверждается случаями отклонения низкостоимостных предложений при их несоответствии установленным в тендерной документации параметрам качества. Можно предположить, что в торгах на приобретение работ соотношение цена-качество обычно составляет 60:40, а в отдельных случаях, - при наличии большого количества дополнительных требований к претендентам, - может достигать и 50:50.

    Разумеется, данные соотношения цены и качества можно считать весьма условными. Однако, они достаточно убедительно подтверждают предположение о том, что оценка тендерных предложений на выполнение подрядных работ на крупных контрактах никогда не проводится только на основе заявленной претендентами цены, и представляет собой анализ сочетания ценовых и качественных факторов, где цена и качество представляют собой почти равнозначные параметры.