Аграрная политика

Объективным условием образования  и распределения земельной ренты  должен соответствовать экономический  механизм рентных отношений, как  условие создания для товаропроизводителей равных возможностей воспроизводства, действенных стимулов эффективного хозяйствования и рационального  использования земли. Из инструментов этого механизма определяющую роль играют ценообразование и налоговая  система.

В системе земельных отношений  ценовой механизм необходимо использовать и как непосредственный фактор, определяющий норму и массу ренты, и как  инструмент распределения ее между  товаропроизводителями, земельным  собственником и государством. Как  представитель общенационального  гаранта сохранения и улучшения  земли в сельском хозяйстве, государство  является субъектом, активно участвующем  в регулировании земельных, следовательно, рентных отношений, соответственно и ценового механизма.

Основным экономическим  отражением “зафиксированной” земельной  ренты, входящей в доходы субъектов  земельных отношений, прежде всего  непосредственных товаропроизводителей, следует считать земельный налог. В целях оптимизации воспроизводственных  пропорций при установлении дифференцированных налоговых ставок необходимо исходить из того, что дифрента I в своей основе принадлежит земельному собственнику, а дифрента II в своей основе должна аккумулироваться в доходах товаропроизводителя, в частности арендатора. Если собственником и арендодателем земли является государство, то подавляющая часть всей дифференциальной ренты через систему земельного налога поступает государству.

Важнейшим инструментом, дающим объективные критерии для формирования действенного механизма рентных  отношений, является земельный кадастр, включающий сравнительную экономическую  ценность, соответственно цену земли, с ее основой - земельной рентой. В России проблемы качественного учета и экономической оценки земель на основе методов, ориентированных на рыночный механизм рентных отношений, решаются медленно и пока бессистемно, особенно на региональном уровне.

В системе земельных отношений  важное место занимает аренда земли, как особая форма реализации земельной  собственности и хозяйственного использования главного средства производства в сельском хозяйстве. В переходный период, когда идет процесс преобразования земельной собственности, ограничен  и не отрегулирован рынок земли, аренда способствует вовлечению в хозяйственный  оборот земельных участков, формальные или реальные владельцы которых  по тем или иным причинам не могут  или не хотят использовать сельскохозяйственные земли по их прямому назначению.

В переходный период аграрных преобразований, в том числе земельных  отношений, аренда земли в основном ограничена земельными долями.

Арендные договоры предусматривают  арендную плату как в денежном так и натуральном виде, а также  в фиксированном размере, например, в доле урожая. В счет арендной платы  нередко включаются вспашка огорода, подвозка дров и другие услуги. Площадь  земель, арендуемых для сельхозпроизводства, законодательно не ограничивается.

Поскольку значительная часть  земельных долей сосредоточилась  у сельских пенсионеров и работников социальной сферы села, очевидно, предстоит  вторичное перераспределение земли  посредством земельного рынка. Именно через него должна быть обеспечена концентрация земельных участков у  энергичных и эффективно работающих землевладельцев (индивидуальных и  коллективных). Однако этот процесс  сдерживается отсутствием устойчивой и детально разработанной законодательной  базы, а также общими сложными экономическими и материально-техническими условиями  развития сельского хозяйства.

В конце 1993 г. в России был  подготовлен проект закона “Об аренде сельскохозяйственных земель”, но до сего времени, к сожалению, не рассмотрен законодательным органом страны. Поэтому и сейчас отсутствует  закон федерального уровня, специально регулирующий арендные отношения. Проект предполагал установить минимальный  срок аренды не менее 3-5 лет, заблаговременное предупреждение о возможном прекращении  аренды или о нежелании его  продлевать. Предполагалось также введение такой формы аренды как пожизненное  содержание престарелого или нетрудоспособного  арендодателя с последующим переходом  арендованного участка в собственность  арендатора. Намечалось разрешить арендатору передавать земельный участок или  часть его во временное пользование  или субаренду, передавать арендные права на землю по наследству в  порядке завещания, а также передавать право аренды в залог, сохраняя при  всём этом право пользования земельным  участком на срок действия договора залога и т.д.

Рассмотрение законопроекта  об аренде отложено до принятия нового Земельного Кодекса. Принятие же последнего задерживается в виду принципиальных разногласий по его содержанию между  законодательными органами (и внутри них) и Президентом.

В связи с этим аренда земли сегодня осуществляется на основе общих статей Гражданского кодекса  РФ, предусматривающих аренду недвижимости.

Арендная плата должна учитывать качество и местоположение земли и может устанавливаться  в расчете на балло-гектар. Ее целесообразно пересматривать каждые два года. В условиях инфляции арендная плата может индексироваться.

Особый механизм необходим  для аренды с правом выкупа. Заключение такого арендного договора означает, что по истечении срока договора арендатор становится собственником  земли. Договор на аренду с правом выкупа может предусматривать арендную плату в обычном размере в  течение первых пяти лет, повышенной на определенный процент размер платы в последующие 20 лет и переход земли в собственность арендатора в конце срока аренды. Допустим выкуп земли в более ранние сроки, если вся сумма арендной платы за весь срок выплачена ранее. В аренду с правом выкупа целесообразно передавать земли, находящиеся в государственной собственности.

Огромное количество собственников  земли, которое появилось в России, естественным образом породило рынок  земли. Со временем он будет расширяться  независимо от того, допускает это  закон или нет. Запреты лишь уродуют  цивилизованные формы торговли землей, способствуют процветанию подпольных сделок и коррупции. Избавиться от этих явлений было невозможно даже в условиях исключительно государственной  формы собственности на землю.

Формирование рынка земли  потребует принятия специального закона, определяющего порядок и условия  купли-продажи земли, ограничения, которые  должны при всём этом соблюдаться, налоги, которые необходимо выплатить продавцу земельного участка.

В законе должен быть определен  особый режим продажи земель, находящихся  в государственной собственности. Хотя такая продажа и сегодня  разрешена, но рынок этих земель не сложился, так как не определен  порядок реализации участков, способы  определения цен, а также правила  использования вырученных средств.

Между тем расширение земельного рынка, включая залог земли, становится все более настоятельным. Все  возрастающая часть собственников  небольших земельных участков в  личных подсобных хозяйствах, в садоводческих  и дачных кооперативах при определенных обстоятельствах стремиться продать  свои участки или наоборот приобрести дополнительные. По опыту стран с  развитой рыночной экономикой установлено, что ежегодно 2-3% частных собственников  стремятся продать свои участки. Формирование цивилизованного земельного рынка, несомненно, является отличительной  и весьма существенной чертой переходного  периода.

К рыночному обороту относят  сделки купли-продажи земельных  участков, сдачи в аренду, предоставления в залог при ипотечном кредитовании. Официальная статистика России отражает, хотя и не в полной мере, только два  вида сделок - зарегистрированные договоры о купле-продаже земельных участков и об их аренде. В последние два  года фиксируется также информация о сделках с земельными долями.

В 1993 г. было зарегистрировано 10 тыс. сделок купли-продажи земельных  участков, в 1994 г. - 100 тыс., в 1995 г. - 231 тыс., в 1998 г. - более 300 тыс. сделок. Примерно две трети всех сделок приходится на земли, расположенные в сельской местности.

Перспективы и масштабы перераспределения  земли через рынок в дальнейшем будут зависеть от разрешения купли-продажи  земель сельскохозяйственного назначения, которые находятся сейчас в общей  долевой или совместной формах частной  собственности.

В России в 1990 г. были приняты  законы РСФСР “О земельной реформе”, “О собственности в РСФСР”, “О крестьянском (фермерском) хозяйстве”, а в 1991 г. был  введен в действие “Земельный кодекс РСФСР”. Эти законодательные акты подтвердили установленное Конституцией РСФСР право частной собственности  на земельные участки и определили важнейшие правоотношения в области  формирования земельных отношений, прав и обязанностей собственников  земельных участков и землепользователей в аграрной сфере.

Существенную роль сыграл принятый через год федеральный  “Закон о плате за землю”, который  ввел для всех категорий земель земельный  налог, а для земель, предоставляемых  в аренду из государственных фондов - арендную плату. Однако в течение  следующих трех лет издавались лишь Указы Президента РФ и постановления  Правительства, которые вносили  только изменения и дополнения в  правовую базу регулирования земельных  отношений в аграрном секторе. В  частности, Указ Президента от 27 октября 1993 г. “О регулировании земельных  отношений и развитии аграрной реформы в России” существенно расширил права земельных собственников, владельцев земельных долей, арендаторов. За восемь лет проведения аграрной реформы в стране было издано более 60 нормативных документов различного уровня: от федеральных законов, указов Президента до постановлений Правительства. Все они регулировали отдельные стороны земельных отношений. Это значит, что единая целостная правовая база регулирования земельных отношений в переходный период отсутствует, что негативно сказывается на всем процессе проведения аграрной реформы. Именно тактические, в том числе правовые, просчеты в осуществлении земельной реформы, обусловили негативные производственные результаты и социальные последствия переходного периода, и являются причиной продолжающегося аграрного кризиса.

По разным оценкам завершить  земельную и в целом аграрную реформу предполагалось примерно в 15 лет. Однако с учетом устранения возникших  новых деформаций в социально-экономическом  развитии АПК, для этого потребуется  более длительный срок (при условии  следования отмеченному стратегическому  курсу реформ). Если же политическая ситуация вызовет изменения и  самого курса перехода на цивилизованные, корректируемые государством рыночные отношения, то это потребует разработки новой концепции переходного  периода и определения возможных  сроков его продолжительности и  завершения.

В рамках проводимого стратегического  курса аграрной реформы с учетом исправления явных тактических  просчетов, переходный период с ее начала, очевидно, будет измеряться не менее, чем 20 годами.

По основным направлениям этого ориентировочного общего срока  переходного периода потребуются  различные временные периоды, при  прогнозировании которых нужно  всесторонне учитывать степень  экономического и социального риска, чем до сих пор, особенно на макроуровне экономики, с началом реформ практически пренебрегали. Лишь в последнее время стало проявляться понимание последствий такого пренебрежения, хотя работа по системной корректировке тактики реформирования в аграрном секторе всерьез не ведется.

Если стратегический курс реформ, т.е. курс на переход к рыночным отношениям сохранится (а это видимо так, поскольку за популистскими  призывами изменить этот курс конструктивных соображений пока не просматривается  ни в научных обоснованиях, ни конкретных рекомендациях), то по основным направлениям переходных процессов в АПК можно  ожидать определенных изменений  по окончательным срокам и по продолжительности.

Земельные отношения до начала реформы (т. е. до 1990-х годов) характеризовались  государственной монополией на землю, бесплатностью землепользования. Земли  перераспределялись только по решению  государственных органов.

При таком положении вещей  могло показаться, что земельного рынка не было. Однако в завуалированной  форме он существовал, поскольку  разрешалось продавать часть  земли, на которой находились строения или многолетние насаждения. Договор  купли-продажи участка формально  заменялся договором куплипродажи имущества, неразрывно связанного с землей. Вместе с имуществом к покупателю переходило право пользования государственным участком. Частные постройки, а фактически и участки могли переходить к новому собственнику также по договору дарения, по наследству. При этом, однако, не гарантировалось сохранение размеров участков, которые по решению властей в любой момент могли быть ограничены. Если на участке не было строений или они были построены совхозом или колхозом, то он не мог быть продан, подарен, передан по наследству. Наделение граждан государственными участками, выбор местоположения участка, его размер полностью регулировались властями. Они определяли не только размеры участков, но и домов, хозяйственных построек, тип строений. Все это существенным образом повлияло на размещение земельных участков, их размеры и на рыночные цены, которые установились сегодня, спустя 12 лет после начала земельной реформы.