5. Несмотря на
предполагаемое увеличение расходов
на национальную оборону на 31,9%
в номинальном выражении по
сравнению с бюджетными ассигнованиями
на 2001 год, реальный рост расходов
составит 14,9%, а их удельный вес
сократится в % к ВВП с 2,76% до 2,66%, а в общем объеме
расходов федерального бюджета - на 0,44%.
Особенностями структуры расходов федерального
бюджета на национальную оборону в 2002
году являются повышение окладов по воинской
должности (должностного оклада) до уровня
должностных окладов государственных
служащих с 1 июля 2002 года, увеличение расходов,
связанных с закупкой вооружения и военной
техники и НИОКР, в 1,5 раза против уровня,
утвержденного на 2001 год, а также сокращение
численности военнослужащих. Вместе с
тем, предусматриваемые изменения в расходах
на национальную оборону не приводят к
качественным изменениям в Вооруженных
Силах Российской Федерации. Расходы на
разработку, закупку и ремонт вооружений
и военной техники на 2002 год не обеспечивают
решение проблем, накопившихся в ходе
выполнения государственного оборонного
заказа последних лет, что не позволяет
рассчитывать на реализацию эффективных
мер по реформированию Вооруженных Сил
Российской Федерации на основе технической
модернизации. Расходы федерального бюджета
на правоохранительную деятельность и
обеспечение безопасности государства
сократятся с 1,7% к ВВП в 2001 году до 1,57% к
ВВП в 2002 году, снижение в общем объеме
расходов федерального бюджета составит
0,75%. Несмотря на номинальный рост расходов
на 26,1%, увеличение расходов в реальном
выражении составит лишь 9,9%, что не позволит
существенно улучшить финансовое и материальное
обеспечение правоохранительной системы
и структур, обеспечивающих безопасность
государства. Реформирование системы
денежного довольствия военнослужащих
МВД России, МЧС России, ФПС России не предусматривает
дифференцированного подхода к установлению
окладов денежного содержания по категориям
военнослужащих, лиц рядового и начальственного
состава войск и органов в зависимости
от квалификации, объема выполняемых задач
и опыта работы. Размеры денежной компенсации
военнослужащим взамен продовольственного
пайка установлены в размере лишь 20 рублей,
а проектируемая норма продовольственного
пайка в натуральном выражении представляется
недостаточно обоснованной. Предусматриваемые
масштабы сокращения по "силовым министерствам"
предполагают одновременно финансовое
обеспечение мер социальной защиты увольняемых
военнослужащих и приравненных к ним лиц.
Данные расходы отражаются по разделу
"Расходы на проведение военной реформы"
и составляют 16,5 млрд. рублей, что в 3,9 раза
превышает утвержденный уровень текущего
года. Вместе с тем, запланированные расходы
не полностью учитывают потребности в
обеспечении жильем увольняемых военнослужащих.
6. Расходы на фундаментальные
исследования и содействие научно-техническому
прогрессу в бюджете на 2002 год предусмотрены
в размере 1,8% от общей суммы расходов и
0,28% к ВВП, или практически на уровне 2001
года. Еще в 1996 году эти показатели составляли
2,7% и 0,5% соответственно. Как и в предшествующие
годы, удельный вес расходов на научные
исследования не соответствует уровню,
установленному соответствующим законодательством
о науке (4%), и в несколько раз ниже, чем
в индустриально развитых странах. В сопоставимых
ценах расходы на фундаментальные исследования
и содействие научно-техническому прогрессу
предусматривается увеличить лишь на
15,9 процента. Расходы на воспроизводство
научного потенциала не стали одним из
приоритетов в бюджетной политике на 2002
год, несмотря на то, что данные расходы
имеют большое значение для обеспечения
устойчивого и долговременного роста
российской экономики на новой технической
основе, особенно в условиях низкой конкурентоспособности
отечественной продукции обрабатывающих
отраслей промышленности на внутреннем
и внешнем рынках. Проверки, проведенные
Счетной палатой Российской Федерации,
показывают, что распределение объемов
расходов по подразделу "Фундаментальные
исследования" осуществляется без учета
необходимости концентрации средств на
наиболее актуальных направлениях научно-технического
прогресса.
7. На финансирование
по разделу "Промышленность, энергетика
и строительство" предусмотрено
увеличение расходов по сравнению
с утвержденным бюджетом 2001 года
на 15,5 млрд. рублей в абсолютном выражении или на
22,7% с учетом индекса-дефлятора ВВП. Основная
часть прироста достигается увеличением
расходов по государственным капитальным
вложениям с 22,4 млрд. рублей в 2001 году (в
сопоставимых условиях) до 37,3 млрд. рублей
в 2002 году, или на 0,07% к ВВП, которые направляются
на объекты непроизводственного назначения
(61,2% от общего объема). Инвестиции в основной
капитал за счет всех источников финансирования
прогнозируются в размере 1920 млрд. рублей.
Предусмотренные в проекте федерального
бюджета 2002 года государственные капитальные
вложения составляют лишь 2,2% от общего
объема инвестиций, 2,6% к совокупным расходам
федерального бюджета, или 0,4% к прогнозируемому
объему ВВП. В законе "О федеральном
бюджете на 2002 год" на финансирование
расходов по разделу "Сельское хозяйство
и рыболовство" предусмотрено выделить
22,2 млрд. рублей, что превышает соответствующие
расходы федерального бюджета 2001 года
лишь на 7% в номинальном выражении. Это
самые минимальные темпы роста по сравнению
с другими разделами бюджета. В реальном
выражении данные расходы снижаются на
6,8 процента. Уменьшается выделение средств
федерального бюджета на развитие сельскохозяйственного
производства, в том числе на целевые дотации
и субсидии, повышение плодородия почв,
приобретение сельскохозяйственной техники
и племенного скота на условиях лизинга.
Увеличение расходов по рыболовному хозяйству
будет направлено на осуществление мониторинга
водных биоресурсов, оплату топлива для
аварийно-спасательного флота. Государственная
поддержка предприятий рыбодобывающей
отрасли федеральным бюджетом не предусматривается.
Федеральным законом "О федеральном
бюджете на 2002 год" предусмотрено увеличение
ассигнований на охрану окружающей природной
среды и природных ресурсов, гидрометеорологию,
картографию и геодезию с 4,7 млрд. рублей,
установленных Федеральным законом "О
федеральном бюджете на 2001 год", до 9,6
млрд. рублей или в 2 раза. Указанные средства
предполагается направить на финансирование
государственного экологического контроля,
мониторинга, проведение восстановительных
и природоохранных работ. В то же время,
предлагаемое изменение системы финансирования
лесного хозяйства за счет перераспределения
платежей за пользование лесными ресурсами
между федеральным бюджетом и бюджетами
субъектов Российской Федерации может
в определенной степени затруднить финансирование
деятельности лесхозов, осуществляющих
основные функции по охране и воспроизводству
лесных ресурсов страны. Предусматриваемый
в проекте федерального бюджета на 2002
год подход к формированию расходов федерального
бюджета на развитие реального сектора
экономики недостаточно учитывает возможности
для расширения доходного потенциала
бюджета на основе развития базовых отраслей
промышленности и сельского хозяйства,
активизации хозяйственной деятельности
и увеличения совокупного спроса.
8. Правительством
Российской Федерации предприняты
определенные шаги по увеличению
в 2002 году расходов федерального
бюджета на социальную сферу.
Расходы на образование увеличатся
по сравнению с утвержденным федеральным
бюджетом 2001 года на 29,3 млрд. рублей, или
с номинальным ростом на 60%, и составят
78,1 млрд. рублей. Однако, доля расходов
на высшее профессиональное образование
в общих расходах федерального бюджета
на 2002 год (2,7%) еще не достигнет трехпроцентного
уровня, установленного статьей 40 Федерального
закона "О высшем и послевузовском профессиональном
образовании", действие которой Правительством
Российской Федерации предлагается приостановить
в части, не обеспеченной финансированием.
Федеральной программой развития образования,
утвержденной Федеральным законом от
10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ, предусмотрено обеспечивать
ежегодное включение в ведомственную
структуру расходов Минобразования России,
министерств и ведомств, имеющих подведомственные
вузы и научные организации, отдельной
строкой ассигнования на финансирование
научно-исследовательских и опытно-конструкторских
работ в размере не менее 30 процентов объема,
предусмотренного разделом "Фундаментальные
исследования и содействие научно-техническому
прогрессу" функциональной классификации
расходов бюджета Российской Федерации
(в соотношении: 20 процентов - Минобразования
России, 10 процентов - остальные министерства).
В проекте федерального закона "О федеральном
бюджете на 2002 год" расходы Минобразования
России на указанные цели составят всего
лишь 6,3%. Кроме того, для государственных
образовательных учреждений не предусмотрены
ассигнования на приобретение учебно-лабораторного
оборудования, несмотря на то, что его
физический и моральный износ составляет
50-70 процентов. Несмотря на проведенную
работу по уточнению реестров бюджетополучателей,
Правительству Российской Федерации необходимо
продолжить работу по оптимизации сети
профессиональных учебных заведений,
осуществляющих подготовку кадров по
профессиям, потребность в которых определяется
региональными рынками труда. Предусмотрено
увеличение расходов на культуру, искусство
и кинематографию на 3,8 млрд. рублей или
с номинальным ростом на 58,9%, а с учетом
индекса-дефлятора на 38,4%, на средства
массовой информации - на 3,7 млрд. рублей
(58,7% и 38,3% соответственно), здравоохранение
и физическую культуру - на 8,5 млрд. рублей
(38,2% и 20,4% соответственно). Одновременно
сокращено количество бюджетополучателей,
находящихся в ведении главных распорядителей
средств федерального бюджета, по которым
предусмотрены расходы по данным разделам
функциональной классификации расходов
бюджетов Российской Федерации. Несмотря
на увеличение расходов федерального
бюджета в 2002 году на социальную политику
на 42,1 млрд. рублей, или на 39,5% в номинальном
выражении, а с учетом индекса-дефлятора
- на 21,5%, проектом федерального бюджета
предусматривается снижение ассигнований
на финансирование мероприятий по содействию
занятости населения с 6,1 млрд. рублей
в 2000 году до 1,7 млрд. рублей в будущем году.
При этом недостаточно учитывается факторы
привлечения на рынок труда экономически
активного населения. Принимаемые Правительством
Российской Федерации меры по повышению
в среднем в 1,89 раза заработной платы работникам
бюджетной сферы, оплачиваемых по единой
тарифной сетке, еще недостаточны для
снижения социальной напряженности. Ситуация
усугубляется также отсутствием механизма
оказания адресной социальной поддержки
малообеспеченным группам населения.
Реально располагаемые доходы населения
в 2002 году составят лишь 87,1% от уровня докризисного
1997 года.
9. Правительству
Российской Федерации необходимо
продолжить работу по исключению
из реестров главных распорядителей
и распорядителей средств федерального бюджета бюджетополучателей,
не имеющих статуса бюджетного учреждения.
Необходимо также рассмотреть вопрос
о финансировании бюджетных учреждений,
получающих средства федерального бюджета
не более 20-30% расходов на свое содержание
и обеспечиваемых в основном за счет доходов,
получаемых от предпринимательской и
иной приносящей доход деятельности, оптимизировать
численность бюджетных учреждений, ускорить
внедрение контрактных форм бюджетного
финансирования.
10. Следует привести
во взаимное соответствие предусматриваемые в проекте федерального
бюджета объемы расходов по разделам функциональной
классификации расходов бюджетов Российской
Федерации "Фундаментальные исследования
и содействие научно-техническому прогрессу",
"Образование" и соответствующие
нормы действующего законодательства,
определяющие конкретный уровень расходов
федерального бюджета на указанные цели.
11. Анализ объемов
финансирования расходов федерального
бюджета и их исполнения позволяет
сделать вывод о том, что
средства федерального бюджета, получаемые распорядителями
и получателями бюджетных средств, в полном
объеме не используются, что ведет к росту
остатков на лицевых счетах бюджетополучателей,
открытых в территориальных органах федерального
казначейства (по состоянию на 1 июля 2001
года - 68,8 млрд. рублей, на 1 августа - 70,3
млрд. рублей). Основные причины неполного
использования средств федерального бюджета
и увеличения остатков на счетах бюджетополучателей
связаны с недостатками в бюджетном планировании
и в организации исполнения федерального
бюджета, в том числе:
- с неравномерностью поступления средств федерального бюджета на счета бюджетополучателей, как правило, в конце отчетного периода;
- с отсутствием нормативных правовых актов, определяющих порядок использования средств федерального бюджета и заключенных договоров на выполнение работ и предоставление услуг;
- с несоответствием штатной численности, предусмотренной в расчетах к федеральному бюджету, фактической.
Тенденция роста
остатков на счетах по учету средств
федерального бюджета становится все более ярко
выраженной. Так, по состоянию на 1 января
1999 года они составляли 13,7 млрд. рублей,
по состоянию на 1 января 2000 года - 67 млрд.
рублей, или 120% от расходов федерального
бюджета в 1999 году в среднем за месяц, по
состоянию на 1 января 2001 года - 134,7 млрд.
рублей, на 1 июля 2001 года - 246,4 млрд. рублей,
что в 2,5 раза превышает среднемесячные
расходы федерального бюджета в первом
полугодии 2001 года. Наличие значительных
остатков средств федерального бюджета
на счетах органов федерального казначейства
свидетельствует об имеющихся возможностях
совершенствования системы управления
государственными финансами, в том числе
повышения качества бюджетного планирования
и организации исполнения федерального
бюджета, наведения порядка в учете средств
федерального бюджета на счетах органов
федерального казначейства.
12. Не способствует
повышению прозрачности федерального
бюджета и бюджетных процедур
и искажает объемы расходов
федерального бюджета по разделам
и подразделам функциональной классификации расходов
бюджетов Российской Федерации отражение
в сальдированном виде в соответствующих
разделах расходов федерального бюджета
объемов предоставления и возврата государственных
кредитов, предоставленных правительствам
иностранных государств и государств-участников
СНГ, кредитов, полученных от правительств
иностранных государств, банков и фирм,
международных финансовых организаций
и предоставленных предприятиям и организациям
внутри страны, учитываемых по разделу
"Международная деятельность", а
также инвестиционных кредитов и бюджетных
ссуд, учитываемых по разделу "Прочие
расходы". Отражение в расходной части
федерального бюджета лишь расходов на
обслуживание государственного долга
также искажает структуру расходов государства.
Целесообразно указать объем и структуру
всех поступлений в федеральный бюджет,
а также объем и структуру всех выплат
из федерального бюджета в отдельном приложении
к проекту федерального закона "О федеральном
бюджете на 2002 год".
13. План развития
государственного или муниципального секторов
экономики на 2002 год необходимо привести
в соответствие с требованиями статьи
178 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В план развития государственного или
муниципального секторов экономики в
2002 году не включены перечень и сводный
план финансово-хозяйственной деятельности
федеральных казенных предприятий; перечень
и сводный план финансово-хозяйственной
деятельности государственных или муниципальных
унитарных предприятий; сведения о предельной
штатной численности государственных
или муниципальных служащих и военнослужащих
по главным распорядителям бюджетных
средств. До настоящего времени не
разработан федеральный закон о государственных
и муниципальных унитарных предприятиях,
который должен определить порядок составления,
утверждения и установления показателей
планов финансово-хозяйственной деятельности
государственных и муниципальных предприятий.
В плане развития государственного и муниципального
секторов экономики федерального уровня
также отсутствует сводный план предоставления
государственных или муниципальных услуг
бюджетными учреждениями по главным распорядителям
бюджетных средств. Представленный Правительством
Российской Федерации план развития государственного
и муниципального секторов экономики
на 2002 год нуждается в уточнении и доработке.
На несоответствие содержательной части
плана развития государственного и муниципального
секторов экономики требованиям норм
и положений Бюджетного кодекса Российской
Федерации Счетная палата Российской
Федерации указывала в своем заключении
еще на проект федерального бюджета на
2001 год. Счетная палата Российской Федерации
полагает необходимым утверждать план
развития государственного сектора экономики
на очередной финансовый год отдельным
приложением к проекту федерального закона
"О федеральном бюджете на 2002 год".
В него также должны быть включены перечень
и объемы поставок для федеральных государственных
нужд по главным распорядителям средств
федерального бюджета. Программу приватизации
(продажи) государственного или муниципального
имущества и приобретения имущества в
государственную или муниципальную собственность
на 2002 год также необходимо утвердить
отдельным приложением к проекту федерального
закона "О федеральном бюджете на 2002
год". Утверждение конкретных заданий
по предоставлению государственных услуг,
по объемам поставок продукции для государственных
нужд в федеральном законе позволит установить
реальную ответственность главных распорядителей
средств федерального бюджета за выполнение
возложенных на них задач и эффективное
использование выделяемых государственных
средств, повысить прозрачность расходования
средств федерального бюджета. Реализация
данных предложений позволит на практике
обеспечить выполнение задач по оценке
рациональности и результативности бюджетных
расходов, поставленных Президентом Российской
Федерации в Бюджетном послании.