Концепция развития валютного рынка в России

      К органам, осуществляющим косвенный (опосредованный) контроль можно отнести те, которые  лишь в части своих функций  связаны с валютным контролем: Министерство экономики, Министерство финансов, Министерство торговли РФ, о чем упоминалось выше.

      Валютный  контроль, являясь гарантией соблюдения валютного законодательства, тесно связан с ответственностью за нарушение валютного режима. Государство устанавливает режим валютных операций в целях обеспечения сохранности и увеличения валютных резервов страны. Имея полномочия наблюдать с целью проверки соответствие проводимых резидентами и нерезидентами валютных операций нормам права, органы валютного контроля наделены и правом налагать ответственность.

      Органы  федеральной службы налоговой полиции имеют право пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами, предоставленными законодательством агентам валютного контроля. Налоговая полиция в отличие от уполномоченных банков является органом исполнительной власти, но, тем не менее, налоговая полиция является агентом, а не органом валютного контроля, и, следовательно, она не имеет права применять меры ответственности за несоблюдение валютного законодательства.

      Полномочия  органов валютного контроля определяет Закон о валютном регулировании. Валютный контроль осуществляется органами и агентами валютного контроля, полномочия которых различаются тем, что органы валютного контроля в пределах своей компетенции вправе издавать нормативные акты, а также определять порядок и формы учета, отчетности и документации по валютным операциям резидентов и нерезидентов. И органы, и агенты валютного контроля, согласно ст. 12 Закона, в пределах своей компетенции:

      а) осуществляют контроль за проводимыми  в Российской Федерации резидентами  и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля;

      б) проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов в Российской Федерации.

      Должностные лица органов и агентов валютного контроля имеют право в соответствии со статьями 14, 15 Закона:

      а) проверять все документы, связанные  с осуществлением ими функций валютного контроля, получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, а также изымать документы, свидетельствующие о нарушениях в сфере валютного законодательства;

      б) приостанавливать операции по счетам в уполномоченных банках в случае непредставления упомянутых выше документов и информации. Вместе с тем следует учитывать совместное заявление Правительства РФ и ЦБ РФ «О применении органами и агентами валютного контроля литеры «б» п.1 ст. 15 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»«, сделанное на основании Указа Президента РФ от 16.05.96 N 721 и п. 68 заявления Правительства РФ и ЦБ РФ от 22.02.96 «О среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 год». В нем говорится, что, за исключением случаев наложения ареста судами, арбитражными судами, судьей, а также по постановлению органов предварительного следствия при наличии санкции прокурора, на денежные средства, находящиеся на счетах, органы и агенты валютного контроля, их должностные лица, органы, выполняющие функции органов и агентов валютного контроля, их должностные лица не будут осуществлять общую приостановку проведения операций, связанных с текущими международными платежами и переводами по счетам нерезидентов, открытым в уполномоченных банках. Приостановка операций по счетам нерезидентов в уполномоченных банках может осуществляться только в отношении отдельных операций, по которым не представлена обязательная к представлению информация и документация и только в пределах суммы этой операции;

      в) приостанавливать действие или лишать резидентов, включая уполномоченные банки, а также нерезидентов лицензий и разрешений на право осуществления валютных операций;

      г) органы валютного контроля имеют  право взыскивать штрафы и применять иные санкции, предусмотренные нормативными актами;

      д) имеют другие права, предусмотренные  законодательством Российской Федерации.

      Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле», определивший правовой статус органов валютного контроля, не предоставил этим органам право на обращение в арбитражный суд с исками о признании валютных сделок недействительными по основаниям, установленным Законом. Но, несмотря на то, что Закон таким полномочием не наделил органы валютного контроля, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю, выйдя за пределы своей компетенции, предоставила своим территориальным органам право на предъявление такого рода исков (подп. «е» п. 12 Положения о территориальных органах по валютному и экспортному контролю, утвержденного приказом Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю от 16.02.94 N 31). Данная норма Положения противозаконна, поскольку государственный орган, не имеющий какого-либо права, не может передать его своему подразделению.

      Участником  отношений, связанных с валютным контролем, органом валютного регулирования и валютного контроля является Банк России. Его значение в данной сфере очень велико, поэтому рассмотрим его полномочия более подробно.

      3.3. Основные параметры  валютного регулирования  в российской экономике  на современном  этапе

      С практической точки зрения для России особое значение имеют последствия кризиса 1998 г., поскольку именно они определили основные параметры действующего валютного регулирования. Государственные финансовые органы были вынуждены признать, что базовые характеристики экономики оказались недостаточными для сохранения достигнутого уровня либерализации внешнеэкономических связей и валютных операций, так как рациональное с микроэкономической точки зрения поведение хозяйствующих субъектов приводило к всеобщему оттоку капитала из страны, в свою очередь грозившему коллапсом социально-экономической деятельности. Предпринятые чрезвычайные меры (фактический дефолт по значительной части государственных обязательств, временный мораторий на выплату частных долгов иностранным инвесторам, признание неизбежной 3-кратной девальвации рубля) и меры по значительному ужесточению валютного регулирования (дополнительные ограничения в биржевой торговле валютой, переход к 75-процентной обязательной продаже валютной выручки экспортерами, введение правил, повышающих издержки потенциально фиктивных внешнеэкономических сделок и т. д.) не только помогли значительно повысить платежеспособность государства и нормализовать валютный рынок, но и сохранить достаточно либеральный для населения режим покупки иностранной валюты.

      В последнее время все чаще высказываются  предложения о существенной либерализации валютных операций и ослаблении валютного регулирования³⁴.

      Особенно  настоятельно ставится вопрос если не об отмене, то, по крайней мере, о  существенном снижении норматива обязательной продажи валютной выручки экспортерами. Одной из важнейших долгосрочных целей экономической политики является полная конвертируемость рубля, которая предполагает отмену всех административных ограничений валютных операций. Однако проблема валютного регулирования, в том числе продажа валютной выручки – это проблема не идеологическая – она требует для своего решения прагматического подхода, т.е. изменения происходят в том случае, когда есть внятные объяснения, почему экономика России будет работать более эффективно и стабильно, чем при существующем режиме валютного регулирования.

      Среди доводов в пользу изменения режима валютного регулирования, экономисты выделяют четыре важнейших³⁵.

      Первый  состоит в том, что существующий валютный режим недостаточно эффективен. Действительно, продолжается масштабное бегство капитала, а обязательная продажа валютной выручки значительно ниже нормативной. Второй относится к повышенным трансакционным издержкам экспортеров при валютно-обменных операциях, что не может подвергаться сомнению, поскольку подтверждается бухгалтерскими документами. Третий связан с тем, что валютное регулирование в нынешнем виде создает проблему избыточной ликвидности, которая в свою очередь вызывает угрозу ускорения роста цен. Четвертый основывается на том, что произошло качественное улучшение экономической ситуации в России.

      Бегство капитала из России связано в первую очередь с плохим инвестиционным климатом, чрезмерным распространением воровства и коррупции, низкой эффективностью инвестиционных проектов, неурегулированностью отношений собственности, недоверием к российским государственным финансовым органам и коммерческим банкам и лишь в минимальной степени – с режимом валютного регулирования.

      Достижение  установленного норматива обязательной продажи валютной выручки зависит от решения целого комплекса проблем, среди которых и бегство капитала из страны, и неопытность многих российских экспортеров, и недоверие к российским банкам, наконец, недостаточная эффективность администрирования. Органы валютного регулирования могут и должны принимать участие (и нести ответственность) в решении этой задачи только в части качества администрирования установленных правил внешнеэкономических и валютных операций. Действительно, в отношении качества администрирования имеются большие резервы, однако это не может служить причиной отмены самих правил.

      Дополнительные  трансакционные издержки экспортеров  в силу их крайней незначительности в общей величине издержек вряд ли могут создавать значимую проблему даже на микроуровне. Более того, при сложившейся тенденции постепенного укрепления реального курса рубля эффективное управление свободными рублевыми остатками позволяет более чем компенсировать дополнительные издержки, связанные с обязательной продажей валютной выручки.

      Опыт  последнего времени показал, что  российская экономика оказалась неподготовленной к эффективному освоению того притока валюты, который произошел в результате резкого увеличения цен на энергоносители. Действующий норматив обязательной продажи валютной выручки в условиях огромного положительного сальдо платежного баланса привел, с одной стороны, к существенному росту валютных резервов, а с другой – к образованию избыточной рублевой ликвидности, безусловно, представляющей угрозу для макроэкономической стабильности, прежде всего, в смысле потери контроля за инфляцией.

      По  утверждению экономистов существуют, по меньшей мере, три способа борьбы с нестабильностью.

      Первый  состоит в проведении политики ускоренных платежей по внешним долгам, т.е. не только выплачиваются долги в  соответствии с графиком, но и предпринимаются  усилия по созданию резервов для будущих платежей. Учитывая высокую стоимость обслуживания внешнего долга РФ, такой способ достаточно эффективен, но имеет жесткое ограничение со стороны доходов федерального бюджета. Соответственно этот способ не может решить проблему избыточной ликвидности в коммерческом секторе экономики, если одновременно не предпринимать масштабных внутренних заимствований с целью рефинансирования внешнего долга.

      Второй, к которому по сути призывают сторонники немедленной либерализации, заключается в том, что большая часть валютной выручки оставляется на валютных счетах экспортеров, полагающих, что в дальнейшем “избыточные” капиталы будут вывезены и, таким образом, проблема исчезнет сама собой. Если же капиталы будут направлены на реальный импорт или конвертацию в рубли, то проблема избыточной ликвидности останется столь же острой. Действующая система валютного регулирования никоим образом не препятствует экспортерам конвертировать рубли, полученные от обязательной продажи валютной выручки, в валюту для целей импорта.

      И, наконец, третий способ состоит в  кропотливой работе по формированию институтов и механизмов, способных перемещать эти избыточные деньги в экономику с целью ускорения экономического роста. В этом случае избыточный (в действующих условиях) капитал перестанет быть таковым, эффективно “работая” на внутреннюю экономику. Создание и введение в действие механизма финансирования реального сектора российской экономики за счет ныне избыточной рублевой ликвидности – чрезвычайно непростая задача.

      3.4. Валютная стратегия  и утечка капитала

      Валютное  регулирование представляет собой  набор взаимосвязанных инструментов для регистрации и контроля всех финансовых или непосредственно с ними связанных потоков, пересекающих границы страны. Жесткость или либеральность системы регулирования зависит от состояния национальной финансовой системы, мировых рынков, от направленности текущей экономической политики. Система валютного регулирования, по нашему мнению, безусловно, должна существовать и поддерживаться. В то же время нельзя ожидать от этой системы таких результатов, как прекращение вывоза капитала, или обеспечение предложения валюты в любых условиях. Она служит, скорее, амортизатором внешних потрясений и стабилизатором рынка, не допускающим усиления панических настроений. На макроэкономические факторы она влиять не может, лишь смягчает их воздействие в краткосрочном периоде.