Земельна реформа: етапи здійснення і шляхи подальшого розвитку

Відповідно до статті 19 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-Ш [33] до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.

Певним недоліком сучасного поділу земель на категорії можна вважати його “розімкненість”, що обумовлена назвою останньої, дев'ятої категорії земель – “землі промисловості, транспорту ... та іншого призначення”. Таке формулювання, на практиці, дає широке поле для “творчості” органів державної влади та місцевого самоврядування при прийнятті рішень щодо встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок. При цьому, некоректно сформульоване цільове призначення ділянки, в результаті унеможливлює ефективний державний контроль за використанням та охороною земель, адже віднайти у чинній нормативно-правовій базі нормативи раціонального землекористування, що відповідають “екзотичному” цільовому призначення, як правило, дуже складно або взагалі неможливо.

Важливо також відмітити принципову відмінність понять “категорія земель” або “основне цільове призначення земельної ділянки” від поняття “цільове призначення земельної ділянки”, адже перші два є значно ширшими і різні земельні ділянки, що віднесені до однієї категорії, можуть мати досить відмінне цільове призначення.

Наприклад, землі сільськогосподарського призначення як категорія включають  землі: для ведення товарного  сільськогосподарського виробництва; для ведення фермерського господарства; для ведення особистого селянського  господарства; для ведення підсобного сільського господарства; для колективного або індивідуального садівництва; для сінокосіння і випасання  худоби; для науково-дослідних і  навчальних цілей; для пропаганди передового досвіду ведення сільського господарства та інші. Кожне із перерахованих  цільових призначень характеризується власним правовим режимом, що істотно  вирізняється навіть в межах однієї категорії земель.

Розробка підходів до класифікації земель за цільовим призначенням у  сучасних умовах є досить складним завданням. Відповідний класифікатор має будуватися на чинному земельному та галузевих законодавствах, узгоджуватися, по-перше, із Класифікацією видів  економічної діяльності ДК 009:2005 (КВЕД), що затверджена і введена в  дію наказом Держспоживстандарту  України від 26.12.2005 № 375, та, по-друге, Державним класифікатором будівель та споруд ДК 018-2000 (ДК БС), що затверджений і введений в дію наказом Держстандарту  України від 17.08.2000 № 507. Має враховуватись  також Стандартна статистична класифікація землекористування ЄЕК, яка розроблена Статистичною комісією та Європейською економічною комісією ООН.

Можна пропонувати таку чотирирівневу ієрархічну систему класифікації цільового призначення земельних ділянок, кожна з позицій якої містить двозначний числовий код. Загальна структура цифрового коду класифікатора відповідає такій схемі: на рівні класифікаційного угруповання “категорія земель” забезпечується деталізація поділу земель за основним цільовим призначенням відповідно до статті 19 Земельного кодексу України. Як десятий класифікаційний виділ цього рівня слід розглядати землі запасу, які до 01.01.2002 р. розглядалися як окрема категорія земель і після цієї дати не віднесені до іншого основного цільового призначення [31].

Групи земель виділяються відповідно до деталізації категорій земель у Земельному кодексі України  та інших законодавчих актах. Наприклад, категорія “землі житлової та громадської  забудови” поділяються на групи  “землі житлової забудови” та “землі громадської забудови”.

Поділ земель на види здійснюється переважно  за типами забудови, що здійснюються на земельній ділянці, відповідно до ДК БС, або за типами особливо цінних об’єктів, що розташовані на ділянках.

Цільове призначення земельних  ділянок виділяється в межах  виду земель і характеризує безпосередній  спосіб використання (експлуатації) земельної  ділянки. У разі, коли вид земель не поглиблюється окремими цільовими  призначеннями земельних ділянок, а сам розглядається як цільове  призначення, четвертій позиції  цифрового коду присвоюється значення “00”.

Однією з головною задачею поділу земель на окремі цільові призначення  є забезпечення принципу вичерпності  та всеосяжності класифікації щодо визначення усіх можливих способів використання земель. Такий підхід унеможливить у подальшому встановлення “довільних”  цільових призначень органами державної  влади та місцевого самоврядування і дозволить забезпечити дієвий державний контроль за дотриманням  вимог щодо використання земель за цільовим призначенням [30].

Розглядаючи поняття «землекористування»  у концепції теорії систем, можна  стверджувати, що воно має ознаки системності. Землекористування як система включає  в себе як об'єкти матеріального  світу (природні та людські ресурси, засоби виробництва, енергія та ін.), так і взаємозв’язки між ними, які виникають в процесі використання землі як територіального базису та основного і незамінного засобу виробництва.

В той же час, землекористування  є нестійкою системою. Ризик системи землекористування можна розглядати як подію, яка знижує ступінь зв'язності системи, погіршує зв'язок між елементами системи землекористування, і може призвести до його руйнування. З іншого боку, ризиком системи землекористування можна розглядати ймовірність події (подій) за яких буде зростати ентропія у землекористуванні як системі.

У Сучасному економічному словнику під терміном «ентропія» (грецьк. ἐντροπία – поворот, перетворення) розуміють величину, що зворотна рівню організації системи (в теорії систем), або ж характеризують ступінь невизначеності системи (в теорії інформації). Варто зазначити, що протидіяти змінам можуть лише достатньо складні системи, яким, на відміну від простих, властива адаптація. Тому землекористування слід розглядати як складну систему, яка за певних умов може адаптуватися до змін, у тому числі і до негативних. Проте, для таких систем характерним є настання певного «порогу», після досягнення якого настає катастрофа (руйнування системи).

З позиції економіки таким порогом у системі землекористування є норма прибутку. Тобто, якщо землекористування збиткове, норма прибутку стає нижче ніж у інших галузях виробництва, а земельна рента – від’ємною, то це катастрофа – таке землекористування стає економічно невигідним. З точки зору екології порогом катастрофи можна вважати такі незворотні зміни, після яких землекористування не можна повернути до попереднього стану (екологічно безпечного).

Соціальними критеріями настання такого порогу слід вважати сукупність параметрів землекористування, при яких підтримання мінімально допустимого рівня добробуту місцевого населення потребує більших витрат ресурсів, ніж можна одержати при використанні наявного земельно-ресурсного потенціалу території. Внаслідок цього, приміром, може відбуватися «вимирання» сіл, селищ, невеликих міст, виїзд місцевого населення з техногенно-забруднених територій тощо.

Останнім часом світового масштабу набула проблема виникнення глобального  ризику (загроз), внаслідок нарощування  несприятливих тенденцій у динаміці показників стану соціальної та природоресурсної компонент суспільного розвитку [42, с. 63]. Проявами таких тенденцій є антропогенне забруднення навколишнього середовища; вичерпання запасів корисних копалин; деградація земельних, водних, лісових ресурсів; збіднення видового різноманіття флори і фауни, порушення природних екосистем; скорочення площ з біотичним і ландшафтним різноманіттям; екологічні кризи тощо. Таким чином, погіршуються екологічні умови для життєдіяльності людини, збереження здоров'я населення тощо [41, с. 8].

Сучасні земельні відносини базуються  на ринкових засадах, коли головним мотивом  діяльності землекористувачів стає систематичне одержання прибутку в  умовах конкуренції. Це, цілком природно, призводить до певної «економічної»  однобічності у реальних чинниках трансформаційних та адаптаційних процесів у землекористуванні  і, відповідно, нехтування вимогами екологічної  та соціальної безпеки у середньо- та довгостроковій перспективі.

Вітчизняні та зарубіжні економісти приділяють значну увагу тлумаченню терміну «ризик». У економіко-математичному  словнику під цим поняттям розуміють  міру розбіжності між можливими  результатами прийняття певних стратегій (вирішення задачі). Словник Вебстера трактує «ризик» як «ймовірність збитків або втрат», а сам ризик  відносить до можливості виникнення певної несприятливої події [39, с. 11];

Сучасний економічний словник [40] твердить, що ризик (від грецьк. ριζα– скеля) – це небезпека виникнення непередбачених втрат очікуваного прибутку, доходу або майна, коштів, інших ресурсів у зв'язку з випадковою зміною умов економічної діяльності, несприятливими обставинами. Мірою його виміру є частота, імовірність виникнення того або іншого рівня втрат;

На думку А.Б. Качинського [37] «ризик – це усвідомлена небезпека виникнення подій з визначеними у просторі й часі небажаними наслідками; ризик – величина кількісна і визначається множенням ймовірності негативної події на величину можливого збитку від неї».

Розширене тлумачення ризику ідентифікується  з поняттям невизначеності, що означає  неможливість точного прогнозування  оптимального вектора розвитку складної системи й несучої в собі не тільки ймовірність негативних наслідків, але й позитивні можливості. Крім того, ризик – це складне явище, що має безліч незбіжних, а іноді  протилежних реальних причин. Це спричиняється  можливість існування декількох  визначень понять ризику, виходячи з різних точок зору [38].

В червні 2009 року був прийнятий  Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України  щодо збереження родючості ґрунтів", №1443–VI від 04.06.2009 року, який набрав чинності з 01.08.2010 року. 
За останні тридцять років площа еродованих земель зросла майже в 1,5 рази. Родючість ґрунтів упала до критично низького рівня. Загалом же лише один із кожних 10 га сільськогосподарських угідь має нормальний екологічний стан.

Економічна криза значною мірою  зруйнувала технологічний механізм використання земель, захисту від  ерозії та інших видів деградації ґрунтів, серед яких в умовах регіону, де розміщенні ділянки земель, що надаються  в оренду, найбільше занепокоєння викликає прогресуюча втрата гумусу в ґрунтах та ерозія їх. Споживальний підхід до вирощування сільськогосподарських культур, а не обробітку ґрунту, відсутність сівозмін, розорювання пасовищ як в результаті нового межування території, так і з боку дотримання біологічних вимог сільськогосподарських культур до попередників, спричинили різке зростання деградаційних процесів та подальше зниження родючості ґрунтів і продуктивності земель в цілому.

Державні акти на право користування землею фермерських господарств  і договори оренди передбачають правові  та соціально–економічні аспекти земельних  відносин і майже не регулюють  використання земель, що нерідко, особливо при короткостроковому терміні  оренди, породжує насильницьке використання земель, в тому числі і деградованих, а також вирощування кон’юнктурних  сільськогосподарських культур  майже монокультурою.

Землекористувачі не несуть ніякої відповідальності за шкоду, яку вони заподіюють ґрунтам. В таких умовах проводять заходи лише такі, які  підвищують урожай культур тільки в  рік їх застосування. Тому на державному рівні ставиться потреба переоцінки відносин між суб’єктами господарювання на землі і природним середовищем.

Ми пропонуємо розуміти під ризиком у землекористуванні ймовірність виникнення небезпечної події, що може призвести до порушення оптимальних параметрів екологічних і соціальних функцій землекористування (території). Виходячи з цього, концепція безпечного землекористування, що розглядатиме управління земельними ресурсами через призму мінімізації ризиків у сфері використання та охорони земельних ресурсів, може розглядатися як основа для напрацювання нової парадигми використання землі як територіальної основи, ресурсу господарської діяльності та життєдіяльності людини. 

Для покращення якості ґрунтів аграрними підприємствами, крім малих, у 2010р. вапнування ґрунтів  проведено на площі 73,2 тис.га, гіпсування ґрунтів – на 4,4 тис.га. У ґрунт  унесено 340,8 тис.т вапняного борошна  й інших вапнякових матеріалів, 23,4 тис.т гіпсу й інших гіпсовмісних порід. Площа, на якій застосовувалися  засоби захисту сільськогосподарських  рослин, становила 12,2 млн.га, у т.ч. пестициди  – 10,8 млн.га, що відповідно на 9,3% і на 10,0% більше показників 2009р.

У вартісній  структурі реалізації продукції  сільськогосподарськими підприємствами продукція рослинництва займає 67% від  загального обсягу реалізації. У 2010р. порівняно  з попереднім роком її продано  більше на 26%. Частка зернових культур  у загальному обсязі реалізації продукції  рослинництва склала 43,7%, олійних культур  − 37,6%. Обсяги реалізованої продукції  рослинництва сільсько-господарськими підприємствами (крім малих) представлено в таблиці.

Продаж  комерційним господарюючим суб’єктам  є основним напрямом збуту продукції  для сільськогосподарських підприємств, на який припадає 82,5% усієї реалізованої проду-кції рослинництва. У 2010р. сільськогосподарські підприємства за цим на-прямом реалізували 79% зернових культур, 90% олійних культур, 78,6% картоплі, 61,4% винограду, 58,8% ба-штанних  культур. На ринку і безпосе-ред-ньо  переробним підприємствам реалізовано 13,6% рослинницької продукції. За цими напрямами було продано 93,3% цукрових буряків, 49,4% овочів, 50,1% плодів та ягід.