Поняття та ознаки адміністративної юстиції

По-шосте, адміністративна юрисдикція, як процесуальна категорія, служить у кінцевому  рахунку цілям правоохорони, забезпечення стабільного правопорядку у сфері державного управління. Своїм основним призначенням вона має, насамперед, правовий захист адміністративно-правових відносин. Одночасно в межах адміністративно-юрисдикційної діяльності практично здійснюється захист і багатьох інших правовідносин, які виникають на основі приписів інших галузей законодавства.

По-сьоме, уявляється, що адміністративно-процесуальна діяльність базується на визначених принципах, які характерні для державно-управлінської діяльності в цілому, близькі за своїм характером до принципів правосуддя і відображають специфіку адміністративної юрисдикції. До таких принципів відносяться: законність, компетентність, процесуальна рівність сторін, охорона інтересів держави й особистості, досягнення матеріальної істини, доступність, гласність, економічність, змагальність. Звичайно, не кожний із принципів виражається настільки чітко і всебічно, як при здійсненні юрисдикції в межах судового процесу по кримінальним і цивільним справам. Пояснюється це тим, що адміністративно-правові спори, як правило, більш прості за своїм змістом, а тому правова оцінка поведінки сторін не вимагає такої скрупульозності, яка характерна для відправлення правосуддя по цивільним і кримінальним справам. При розгляді таких справ судами не завжди потрібні всі процесуальні атрибути (наприклад, при накладенні адміністративних стягнень). Оперативність у вирішенні індивідуальних адміністративних справ у силу цього – одна з головних характеристик адміністративної юрисдикції, що не виключає необхідності ретельного їх розгляду.

По-восьме, адміністративна юрисдикція має  потребу у визначених формах свого  практичного вираження в залежності від характеру індивідуальних справ. Ця залежність визначає виділення в  межах єдиного інституту адміністративно-юрисдикційної діяльності її видів. Кожний з них відрізняється тією чи іншою своєрідністю, конкретними суб'єктами і т.п. На цій базі формується поняття адміністративного провадження, під яким розуміється нормативно врегульований вид діяльності повноважних суб'єктів по розгляду і вирішенню індивідуальних адміністративних справ.

У-дев'ятих, адміністративна юрисдикція характеризується  різноманітністю органів, що її здійснюють. Це обумовлено, насамперед, законодавчо регламентованою можливістю інстанційного оскарження дій і рішень органів виконавчої влади, їх посадових осіб, що порушують права громадян та юридичних осіб. З іншого боку, правопорушення, що вчиняються в різних галузях управління, обумовлюють наявність значної кількості органів (посадових осіб), уповноважених розглядати їх і вирішувати по суті. Таким чином, можна виділити юрисдикцію, здійснювану безпосередньо органами виконавчої влади, їх посадовими особами (тобто в управлінському (позасудовому) порядку) і здійснювану судовими органами.

У більшості  випадків вирішення адміністративно-правових справ здійснюється органами, основним завданням яких, поряд з виконанням юрисдикційних, є здійснення виконавчо-розпорядницьких функцій в різних галузях державного управління.

Проблема  розмежування таких інститутів адміністративного  права, як адміністративна юрисдикція та адміністративна юстиція, має  теоретичну і практичну значимість. Обидва інститути входять як складова частина до адміністративного права, однак отримують інколи різну  трактовку. Вона полягає в змішуванні понять “адміністративна юстиція” і  “адміністративна юрисдикція”, а також  підміні в деяких випадках цих  видів правоохоронної діяльності держави.

Останнім  часом під поняттям “юрисдикція” розуміють таку діяльність яка охоплює  всю сукупність повноважень відповідних  державних органів вирішувати правові  спори і справи про правопорушення. “Юстиція” ж розглядається як здійснення загальними судами чи судами спеціалізованими. Але і в першому, і в другому випадках розгляд  справ базується на одних і  тих же принципах – законності, об’єктивності, справедливості та ін.

Вірна позиція  Ю.С.Педька, який вважає, що з метою  теоретичного порівняння адміністративної юстиції і адміністративної юрисдикції необхідно з’ясувати, які типи адміністративно-правових відносин регулюються цими  інститутами[60,c.72], а також А.П.Шергина відносно того, що адміністративна юрисдикція є не тільки видом юрисдикції взагалі, специфічним різновидом правоохоронної діяльності, але й складовою та необхідною частиною виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, за допомогою якої суб’єкт державного управління дає правову оцінку відповідності поведінки об’єкта встановленим правовим вимогам. У необхідних випадках ця оцінка закінчується діяльністю по застосуванню адміністративних санкцій, яка і є адміністративною юрисдикцією[87,c.33].

Справи  у сфері адміністративної юстиції  – це спори про право, які виникають  за ініціативою зацікавленої особи, якщо вона вважає, що її право порушується  саме органом управління чи посадовою  особою. Якщо ж це справа адміністративно-юрисдикційного характеру, то орган управління (орган, уповноважений розглядати справи про  адміністративні правопорушення) є  активним суб’єктом, тобто суб’єктом, від волі якого у більшості  випадків залежить існування подібних правових відносин.

На думку  Ю.С.Педько, ми маємо певну ротацію  суб’єктів, які несуть обов’язок  відповідальності за порушення режиму законності у сфері державного управління[62,c.73], а тому вказувати взагалі на однопорядковість цих інститутів або просто не бачити між ними різниці є помилкою з точки зору врахування  принципу  розподілу державної влади.

На погляд Д.М.Чечота, адміністративна юстиція  – це насамперед форма  правосуддя, за допомогою якої “розглядаються і вирішуються питання і спори  управління”[83,c.27-31].

Питання співвідношення адміністративної юрисдикції і адміністративної юстиції є  дискусійним щодо відношення останньої  до практики накладання адміністративних стягнень, коли справа про адміністративне  правопорушення розглядається попередньо органом адміністративної юрисдикції. 

Створення системи спеціалізованих адміністративних судів не повинне привести до ліквідації галузевих органів адміністративної юрисдикції[92,c.45], оскільки адміністративні суди не можна ототожнювати з органами, що розглядають справи про адміністративні правопорушення і накладають адміністративні стягнення[65,c.201]. Юрисдикційні органи, як уявляється, доцільно залишити з двох причин. По-перше, орган адміністративної юрисдикції не існує відокремлено в функціональному плані (тобто юрисдикційна функція є однією із багатьох функцій органів управління). По-друге, ці органи здійснюють повноваження не лише по накладенню стягнень, а й застосовують інші заходи державного примусу.

Разом з  тим, не викликає сумніву необхідність судового контролю за подібною діяльністю органів державного управління.

Рівень  співвідношення адміністративної юстиції  і адміністративної юрисдикції полягає  також і в тому, що в процесі  перегляду справ про адміністративні  правопорушення (справи, що розглядаються  юрисдикційними органами) суди поряд  із забезпеченням законності у сфері  адміністративної юрисдикції фактично виконують функції адміністративної юстиції, на що зверталася увага науковців[68,c,130].

У зв'язку з процесом удосконалення органів судового контролю над діями адміністративних органів, що протікає в Україні, і створення адміністративних судів, корисно запозичення досвіду позитивних наробок закордонного адміністративного права не тільки з точки зору інституціонального підходу (організація адміністративних судів), а й концепції адміністративного судочинства (процесуальні аспекти діяльності, поведінкові орієнтації суддів, їх соціальний статус і установки, доступність адміністративного судочинства). Однак при цьому повинна дотримуватися зваженість, а також враховуватися сумісність реципіруємих норм і реалій української національної правової системи.

Адміністративна юстиція і адміністративна юрисдикція, маючи суміжні ознаки, відрізняються  за ознаками предметної природи (судової  і виконавчої) та характером цих  видів діяльності. Адміністративні  суди наділені правозахисними функціями  щодо прав і свобод громадян та юридичних  осіб у сфері управлінської діяльності і позбавлені повноважень щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення.

3.3. Кадрове та матеріально-фінансове забезпечення адміністративних судів в Україні

3.3.1 Забезпечення адміністративних  судів суддівськими кадрами. Процес відбору і призначення суддів на посаду в адміністративній юрисдикції відбувається на тих же засадах і за тими ж процедурами, що і в загальних судах, що багатьма експертами оцінюється негативно. Не наполягаючи на їх радикальному перегляді, настійно рекомендується вироблення ефективних процедур звільнення суддів з посад у разі невідповідності їх кваліфікаційних і моральних якостей займаним посадам.

Більшість експертів вважають, що для роботи суддею адміністративного суду потрібно не менше 5 років стажу суддівської  діяльності; для призначення на посаду судді ВАСУ вимога до стажу є ще вищою. Проте майже всі експерти вважають небажаним призначення  суддями адміністративних судів  осіб віком до 30 років і пропонують підвищити мінімальний вік для зайняття посади судді до 30-35 років.

Чинні процедури  відбору і призначення на посаду суддів адміністративних судів (перше призначення строком на 5 років здійснюється Президентом України, а обрання суддів безстроково - Верховною Радою України) відбуваються із значними затримками, причому найбільші затримки виникають на заключному етапі процедури призначення чи обрання - відповідно у Секретаріаті Президента та у Верховній Раді України. Законом не визначені часові терміни для прийняття остаточного рішення щодо призначення чи обрання судді, тому на практиці такі затримки складають до 6-8 місяців від моменту отримання подання, що для адміністративних судів, які створюються, є дуже великим терміном[58].

Катастрофічно не вистачає суддів. То фінансування бракує, то Вища рада юстиції недієздатна, то Верховна Рада не працює через перманентні  вибори та політичні протистояння - судді чекають свого призначення. А ще заяви керівництва Верховного Суду про недоцільність цих судів зменшили кількість бажаючих туди подаватися. Звідси й навантаження і тривалі строки розгляду справ. Додалося й те, що громадяни повірили цим судам і почали масово звертатися з адміністративними позовами. Сьогодні, більш як за чотири роки від утворення адміністративних судів, не сформовано й половини складу окружних і апеляційних адміністративних судів - зараз призначено і обрано лише 40 відсотків їхнього суддівського складу (працюють лише 279 із запланованих 672 суддів окружних судів і 128 із запланованих 352 суддів апеляційних судів) [59].

Так, наприклад,  штатний розпис передбачає, що в  Дніпропетровському апеляційному адміністративному  суді будуть працювати 53 судді, але  фактично на кінець 2009 року працювали  лише 21 суддя і це при тому, що кількість справ які надходять  до суду з апеляційними скаргами  в порівнянні з попередніми роками збільшилась в декілька разів. Для  порівняння: в 2007 році до суду надійшло  5000 справ тоді як фактично в судді працювало 8 суддів, в 2008 році вже майже 12000 справ, а чисельність суддів збільшилась до 17 осіб, тоді як в 2009 році в суді працював 21 суддя, а  справ надійшло 45000 (додатки№1,2). Це в свою чергу тягне за собою надмірне перевантаження суддів(додаток №3).

Порядок призначення (обрання) судді на посаду охоплює всі стадії, передбачені  для суддів судів загальної юрисдикції. Відмінність полягає у необхідності складання кваліфікаційного іспиту перед кваліфікаційною комісією суддів адміністративних судів України. Проте більшість експертів вважає, що окрім проходження кандидатами на посади суддів процедур, передбачених чинним законодавством (здача екзамену, проходження співбесід, формальне оформлення документів), призначення суддів на посади в адміністративні суди має враховувати також готовність не лише обіймати посаду судді, але й вирішувати спори, в яких однією із сторін виступає Держава (державний орган)[2].

Інша  проблема полягає у складнощах відбору  суддів для адміністративних судів, які викликані, з одного боку, суворими вимогами до кандидатів на посаду судді (в першу чергу, це морально-психологічна готовність, знання норм процесуального і матеріального права в сфері адміністративної юстиції), а з іншого боку, - прагненням окремих політиків та бізнесменів сприяти протисненню на посади суддів осіб, від яких можна буде очікувати прийняття “потрібних” судових рішень. Особливу гостроту ця проблема несе створеним окружним та апеляційним адміністративним судам.

Адміністративні суди нині мають проблеми з суддівськими кадрами за такими двома складовими: а) низька психологічно-моральна готовність до вирішення спорів, де одну із сторін представляють органи влади, місцевого  самоврядування чи їхні представники; б) невисокий рівень знань норм процесуального і матеріального права в сфері адміністративної юстиції. Ці проблеми значно впливають на формування суддівського корпусу адміністративних судів.

Проблема забезпечення адміністративних судів суддівськими кадрами, в певній мірі викликана постійними розмовами наших політиків, щодо необхідності взагалі адміністративних судів.

На жаль, у нашій країні існує певна упередженість щодо адміністративної юстиції. Подолання такого ставлення — складний і повільний процес. Питання не в тому, що в суспільстві немає потреби в діяльності адміністративних судів, а в тому, що не вистачає теоретичних і прикладних розробок щодо механізму дії адміністративної юстиції в українських умовах. Не приділяється достатньої уваги проблемі підготовки кадрів для спеціалізованих адміністративних судів, організації полісистемного судового механізму, в якому адміністративна юстиція повинна посісти відповідне місце. Створення останнього, безумовно, потребує певного часу, ретельного розроблення питань про підстави, межі, процедуру судового контролю за адміністративною діяльністю, компетенцію та склад суду[25].