Поняття та ознаки адміністративної юстиції

Певне значення мав також і той  факт, що інститут адміністративної юстиції  вважався невід'ємною частиною буржуазної теорії “правової держави”, до якого  російський варіант марксистської  доктрини, заснований на принципі “вся влада Радам”, відносився критично. Теорія адміністративної юстиції розроблялася в Росії в основному ліберальними юристами кадетського толку, що також  не сприяло популярності цього інституту  в очах революційної влади. Необхідно, нарешті, враховувати і проблему кадрів. Створення системи адміністративної юстиції, в будь-якому випадку, вимагало наявності достатньої кількості спеціалістів, що могли б або в межах загальних судів, або у складі самостійних органів забезпечити достатньо кваліфікований розгляд адміністративних спорів.

З урахуванням  перерахованих обставин і необхідно  оцінювати ті перші кроки, що робилися в країні з метою створення  органів адміністративної юстиції. Ці обставини деякою мірою пояснюють  наступний розвиток законодавства, і теоретичних поглядів на проблему вітчизняного інституту адміністративної юстиції.

Російська правова школа продовжувала вивчення проблематики адміністративної юстиції  і за радянських часів. А.І.Єлістратов і М.Д.Загряцков опублікували в 20-ті роки роботи, в яких продовжувалася лінія на обґрунтування розвитку в Радянській Росії організаційних форм оскарження незаконних розпоряджень адміністративних органів, але їх пропозиції не отримали визнання.

Необхідно відзначити, що перший проект створення  адміністративного суду відноситься  ще до 1918 р. Він був розроблений  в Наркоматі Держконтролю і передбачав створення особливого Комітету по розгляду скарг при Державному  контролі, а також місцевих відділень Комітету[44,c.34-35]. У 1921 році Інститутом радянського права при МДУ, а в 1922 р. – НКЮ УРСР теж розроблялися проекти створення органів адміністративної юстиції[54,c.90].

Після лютневої революції в Петрограді український  народ одержав можливість створити самостійну державу, серед владних  структур якої значне місце приділялося  адміністративним судам. Варто звернути увагу на те, що за короткий період існування  самостійної Української держави (1917-1920 рр.) в Конституції Української  народної республіки (УНР) 1918 р., запропанованій Українською Центральною Радою, було регламентовано: “Судова влада  в межах цивільного, кримінального  й адміністративного законодавства  здійснюється винятково судовими органами”[75,c.92]. При цьому гарантувалося, що юрисдикційна діяльність адміністративних органів обмежується законом.

12 жовтня 1927 р. був прийнятий Адміністративний  кодекс Української РСР, що  стало значним кроком у розвитку  в Україні адміністративного  законодавства. Україна була єдиною  республікою СРСР, де діяв такий  кодекс. Даним актом був уведений  адміністративно-процесуальний порядок  розгляду скарг на дії місцевих  адміністративних органів. Проте  аналіз ст. 158 Адміністративного  кодексу УРСР дозволяє зробити  висновок, що в ньому не передбачалося  судового оскарження, за винятком  наступних випадків: подача в  суд скарг на неправильне проведення  опису, оцінки майна, що підлягає  продажу у випадку необхідних  платежів, а також у випадку  неправильного поділу отриманих  від продажу майна коштів[3].

У цілому Адміністративний кодекс УРСР мав безумовно  позитивне значення, оскільки ним  законодавчо було закріплено систему  органів і посадових осіб, уповноважених  розглядати справи про адміністративні  правопорушення, визначено процесуальні рамки розгляду даної категорії справ. При цьому суди не були віднесені до числа органів, що розглядають справи про адміністративні правопорушення.

Практика  законодавства перших років Радянської влади давала певні підстави припускати, що процес розвитку адміністративної юстиції піде шляхом створення системи  саме адміністративних судів. Проблему контролю за діяльністю адміністративних органів не можна було цілком ігнорувати, тому поступово почали складатися передумови розгляду справ, в яких перевірялася законність дій органів державного управління[91,c.44]. Зокрема, це проявилося в закріпленні підвідомчості земельних спорів волосним, повітовим та губернським земельним комісіям[19,c.901], в можливості оскарження в суді неправильності записів у книгах актів громадянського стану[20,c.818].

Поступово почали формуватися основи процесуальної  форми  розгляду скарг громадян на дії посадових осіб державних  органів.

Постановою  Народного Комісаріату Держконтролю від 04.05.1919 р. було організовано Центральне бюро скарг[16,c.271], та місцеві бюро скарг[17,c.272]. У цих перших постановах роль Бюро скарг зводилася в основному до прийому і концентрації скарг, а також до контролю за розглядом скарг у відповідних відомчих органах.

Протягом  декількох років Бюро скарг функціонували  не тільки як органи, що відали прийомом скарг і заяв (як загального, так  і приватного характеру), але й  як органи, “що проводять розслідування  і вирішення скарг”.

Таким чином, аналізуючи законодавство даного періоду  і його інтерпретації в юридичній  літературі, можна дійти до висновку, що інститут адміністративної юстиції  не був далекий Радянській державі  перших років, тим більше, що форми  контролю за законністю у сфері державного управління складалися в СРСР не цілком за західними зразками, а наповнювалися  класовим змістом.

На жаль, із середини двадцятих років відношення до проблеми адміністративної юстиції почало змінюватися. Даний інститут розглядався в радянській юридичній літературі того періоду насамперед  як неприйнятна форма реалізації права громадян на оскарження неправомірних дій і актів  органів управління. У наступні роки все  більш твердо стала складатися думка про адміністративну юстицію, як про  чисто буржуазний інститут, що в радянській державі, де “права й інтереси громадян захищаються і гарантуються всією системою соціалістичних суспільних відносин через солідарність інтересів держави і громадянина”[76,c.93], цілком не застосовується.

Радянські юристи, якщо і наполягали на розширенні судового розгляду адміністративних справ, то в межах існуючої судової системи. Аргументація зводилася до вказівок на небажаність розширення судового апарату, збільшення кількості необґрунтованих  скарг, необґрунтованих тверджень  про те, що “в соціалістичній державі  бажання скаржитися – привілей нетрудових елементів”.

Як аргумент проти адміністративної юстиції  зазначалося “незручність існування  декількох юрисдикційних інстанцій  для громадян, що звикли до народних судів як до найбільш близьких до населення  установ, складність при розмежуванні компетенції загальних і адміністративних судів, що породжує тяганину й обмеження  цивільних інтересів, а також  сформовані традиції розгляду справ  загальними судами”[33,c.45].

Протягом  понад десяти років (1924 – 1937) законність у сфері управління забезпечувалася  тільки встановленням державного, відомчого  і громадського контролю. Спеціальних  органів, які б використовувалися  для вирішення адміністративних спорів, у цей період створено не було.

У 1937 р. законодавець відніс до відання суду значну категорію  справ, що мають адміністративно-правовий характер. Суд вперше став широко використовуватися  для контролю за законністю в діяльності адміністративних органів. У період із 1937 р. до початку 60-х років суд  діяв не стільки як інститут  вирішення  адміністративних спорів, скільки як орган попереднього контролю адміністративних актів по стягненню недоїмок, штрафів тощо.

До цього  суди розглядали лише деякі спори  адміністративно-правового характеру  – скарги на дії нотаріусів або  судових виконавців.

З 1961 р. розпочався процес розширення меж  судового контролю за діяльністю органів  державного управління, причому основним напрямком даного розвитку більшість  вчених-адміністративістів (Д.М.Чечот, Н.Г.Салищева) вважали подальше розширення с удосконалення контрольних  повноважень загальних судів. Даний  процес проявився в розробці, прийнятті  й удосконаленні цивільного, трудового, земельного й адміністративного  законодавства, що позначилося на розширенні можливостей судового оскарження адміністративних актів. Указ Президії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. “Про подальше обмеження  застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку” істотно  змінив порядок порушення адміністративних справ – справи стали порушуватися, як правило, за скаргами зацікавлених осіб, зокрема, громадяни одержали право  оскаржити в загальні суди постанови  про накладення штрафів[12,c.69]. Цим же Указом було затверджено Положення “Про адміністративні комісії при виконавчих комітетах районних, міських, сільських, селищних рад народних депутатів Української РСР”, відповідно до якого адміністративні комісії при виконкомах районних, міських, сільських, селищних рад народних депутатів трудящих були включені до системи органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення.

Таким чином, законодавець  обережно вступив  на шлях розширення судової юрисдикції в справах, що виникають з адміністративно-правових відносин. Указом Президії Верховної  Ради УРСР від 12.04.1968 р. “Про порядок  розгляду пропозицій, заяв і скарг  громадян” (у редакції від 04.03.1980 р.) були посилені адміністративно-процесуальні гарантії розгляду скарг, які подаються  у відомчому порядку або через  громадські організації[13,c.192].

Важливою  передумовою розвитку інституту  адміністративної юстиції в Україні  було прийняття Кодексу про адміністративні  правопорушення, яким до підвідомчості  суду віднесені справи про адміністративні  делікти, що характеризуються підвищеним ступенем  суспільної шкідливості, а також продуманий і деталізований  механізм розгляду даних справ, винесення  і виконання рішень по ним[4].

У переважній більшості наукових праць вітчизняних  адміністративістів 40 – 70-х років  адміністративна юстиція продовжувала розглядатися як специфічно буржуазний інститут. Правда, в 1956 р. М.Д.Шаргородський  висловив думку про заснування органів  адміністративної юстиції, але вона не одержала визнання і підтримки. Лише в середині 60-х – на початку 70-х  років термін “адміністративна юстиція” поступово увійшов у звичайний  обіг, активізувалися загальнотеоретичні і галузеві дослідження судового контролю за законністю державного управління, правосуддя в адміністративних справах, адміністративної юрисдикції, тобто  дослідження проблем, тісно пов'язаних із проблематикою адміністративної юстиції.

У квітні 1978 р. було прийнято Конституцію УРСР, ст. 56 якої було передбачено, що “Громадяни УРСР мають право оскаржити дії  посадових осіб, державних і громадських  органів. Скарги повинні бути розглянуті в порядку і у строки, встановлені  законом. Дії посадових осіб, вчинені  з порушенням закону, із перевищенням повноважень і які ущемляють  права громадян, можуть бути у встановленому  законом порядку оскаржені до суду. Громадяни УРСР мають право  на відшкодування втрати, заподіяної незаконними діями державних  і громадських організацій, а  також посадових осіб при виконанні  ними службових обов'язків”.

До  впровадження в життя зазначених гарантій пройшло 10 років, і лише у  червні 1987 р., у часи перебудови, був  прийнятий Закон СРСР “Про порядок  оскарження в суд неправомірних  дій посадових осіб, що ущемляють  права громадян”[6,c.388], який став найбільш важливою віхою в становленні і розвитку інституту судового контролю за діяльністю адміністративних органів – інституту адміністративної юстиції в радянський період.

Предметом судового оскарження згідно з даним  Законом були дії посадових осіб, вчинені з порушенням закону, перевищенням повноважень, що ущемляють права  громадян, внаслідок яких: 1) громадянин незаконно позбавлений можливості цілком або частково здійснювати  право, надане йому законом або іншим  нормативним актом; 2) на громадянина  незаконно покладений будь-який обов’язок.

Цим Законом було встановлено загальне право на оскарження в суд актів  і дій посадових осіб органів  державного управління. На основі його положень Цивільний процесуальний  кодекс України був доповнений главою 31-А “Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних  органів, юридичних або посадових  осіб  у  сфері  управлінської  діяльності”.

Істотною  хибою Закону від 30.06.1987 р. було те, що відповідно до статті 1, до суду могли  бути оскаржені тільки одноособові  неправомірні акти посадових осіб, а рішення і діяльність колегіальних органів державного управління оскарженню не підлягали. Прогалину було усунуто  новим Законом СРСР “Про порядок  оскарження в суд неправомірних  дій органів державного управління і посадових осіб, що ущемляють  права громадян” від 02.11.1989р.[7,c.416], яким був розширений предмет судового оскарження і визначено, що оскарженню підлягають дії органів державного управління і посадових осіб, тобто одноособові і колегіальні дії. Поряд із цим, названий Закон також не повною мірою надав можливість громадянам реалізувати своє право на судовий захист порушених прав, оскільки відповідно до нього громадянин мав право оскаржити тільки індивідуальні акти. Нормативні акти органів державного управління і посадових осіб не були включені законодавцем до предмету судового оскарження.

Таким чином, аналіз становлення і розвитку інституту  адміністративної юстиції в Україні (і в усьому Радянському Союзі), свідчить, що теорія і практика судового контролю йшла шляхом поступового розширення компетенції загальних судів  по вирішенню адміністративних спорів. Радянська держава безумовно була стурбована забезпеченням законності у сфері державного управління. Інститут судового контролю за діяльністю адміністративних органів у СРСР, а потім і в суверенній Україні, розвивався і розвивається складним шляхом. Однак процес його становлення й удосконалення є одним з актуальних напрямків побудови в Україні правової держави. Досвід розвитку державності свідчить, що адміністративна юстиція так само, як і багато інших правових інститутів, що використовувалися і використовуються в зарубіжних державах, повинна мати місце в державі, заснованій на праві.

Україна одержала у спадщину від Радянського  Союзу систему, в якій адміністративні  спори відносилися до відання  загальних судів і розглядалися за правилами цивільного судочинства, а інші спори розглядалися в інстанційному  порядку з дотриманням правил адміністративного процесу.

Конституція України, закріпивши принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу  і судову, поклала початок кардинальному  реформуванню системи органів правосуддя, у структурі якої створено поряд із господарськими адміністративні суди.