Поняття та ознаки адміністративної юстиції

Місцеві адміністративні суди складаються  з президента, директорів (до 10 і  більше) і членів суду, кількість  яких залежить від необхідності, обумовленої завантаженістю суду. У кожному суді утворюється президія і судові палати. Роль президії зводиться до розподілу справ між палатами. Справи розглядаються судовою палатою у складі трьох професійних суддів і двох “почесних суддів”. Інституту почесних суддів присвячений спеціальний розділ Закону “Про адміністративне судочинство” від 21.01.1960 р.

Вищі  адміністративні суди земель складаються  з президента, сенат-президента і  професійних суддів. Справи розглядаються сенатами (колегіями), як правило, у складі трьох суддів.

Закон “Про адміністративне судочинство” докладно регулює питання підсудності, які особливо гострі в умовах ФРН, де паралельно діє декілька систем спеціалізованих судів (фінансові, трудові, соціальні). Закон забороняє сперечання про підсудність, встановлює преюдиціальну силу рішень загальних і спеціальних судів для судів, що розглядають адміністративні справи.

Адміністративні суди мають широку компетенцію. Вони можуть розглядати позови (скарги) як на індивідуальні адміністративні акти, що порушують суб'єктивні права громадян і організацій, так і на нормативні акти адміністративних органів. Не можуть бути оскаржені законодавчі і судові акти.

Позови, що розглядаються в адміністративних судах ФРН, прийнято поділяти на три види: 1) позови, що оскаржують акти управління; 2) позови про видання акта; 3) позови про встановлення факту видання акта[88,c.61].

Оцінюючи  німецьку систему адміністративної юстиції, слід звернути увагу на такі її вади. Вона ускладнена і формалізована. Велика кількість судових органів різноманітних систем (загальної, конституційної, адміністративної, трудової, фінансової, соціальної, військової) юрисдикції призводить до того, що спори про підсудність всередині системи і про розмежування компетенції між системами мають постійне місце на практиці.

3. Східноєвропейська модель адміністративної юстиції. У межах цієї моделі повноваження щодо вирішення адміністративних спорів віднесені до компетенції загальних судів, які розглядають адміністративні спори за загальними правилами цивільного судочинства з деякими винятками (Угорщина) або до компетенції адміністративних судів, які є структурною частиною системи загальних судів (Болгарія, Польща та ін.). При цьому деякі спори розглядаються в адміністративному порядку уповноваженими органами з дотриманням норм адміністративного процесу.

У більшості  східноєвропейських країн органи адміністративної юстиції, сформовані у свій час на зразок західних (французькому або  німецькому), були в повоєнний період усунуті і замінені інститутом прокурорського нагляду, відомчої адміністративної скарги і контролю загальних судів (за радянським зразком). Така заміна ускладнювала процес контролю за діями адміністративних органів, оскільки вона механічно переносила радянський досвід на ґрунт дуже різноманітних за своїми економічними, політичними і національними умовами країн.

Незважаючи на загальні (в основному) для всіх країн Східної Європи повоєнного періоду принципи побудови системи органів контролю за діями адміністративних органів, такі системи були сформовані індивідуально в усіх цих країнах і зараз розвиваються відповідно до умов і потреб правового розвитку кожної з цих країн окремо. Разом з тим, необхідно відзначити, що правові системи Угорщини, Болгарії, Польщі увійшли в результаті адміністративно-правових реформ у романо-германську правову родину, зберігаючи деякі елементи, набуті в “соціалістичний період” свого розвитку.

4. Традиційна (азіатська) модель адміністративної юстиції характеризується відсутністю адміністративних судів і розглядом спорів у сфері державного управління спеціальними підрозділами (палати, колегії) у системі загальних судів (Японія, Китай та ін.) Також адміністративній юстиції цих країн властива чітка процесуальна регламентація порядку розгляду даної категорії справ.

З аналізу двох основних, найбільш розвинених моделей адміністративної юстиції – континентальної й англосаксонської – бачимо, що для моделі адміністративної юстиції континентальних держав властива спеціальна система адміністративних судів, створених для розгляду всіх адміністративних спорів – від судів нижчого до судів середнього і вищого рівнів. Така система діє відокремлено від системи загальних судів, Конституційного суду, арбітражних судів. У такому випадку адміністративні суди формально незалежні від адміністративних органів, або перебувають у відносному підпорядкуванні цим органам.

Для моделі адміністративної юстиції англосаксонських країн характерно створення адміністративних судів у межах відповідних відомств. Такі суди не утворюють єдиної самостійної системи. Подібні судові установи створюються для розгляду окремих адміністративних спорів. Їх існування не перешкоджає зацікавленим особам звертатися до загального суду для захисту своїх  порушених  прав.

Що стосується  східноєвропейської моделі адміністративної юстиції, їй притаманне віднесення повноважень  щодо вирішення адміністративних спорів до компетенції загальних судів, які розглядають адміністративні спори за загальними правилами цивільного судочинства за деякими винятками (Угорщина), або до компетенції адміністративних судів, які є структурною частиною системи загальних судів (Болгарія, Польща та ін.). При цьому деякі спори розглядаються в адміністративному порядку уповноваженими органами з дотриманням норм адміністративного процесу.

2.2 Європейські стандарти адміністративної юстиції

Інтеграція України в європейський правовий простір вимагає  повномасштабного реформування правової системи на основі принципів та стандартів, що сформувалися на загальноєвропейському рівні. Проводячи реформи в державному управлінні, необхідно враховувати міжнародні та європейські стандарти, теоретичні положення, доктрини та позитивний практичний досвід зарубіжних держав. Зокрема, розпочата в Україні адміністративно-судова реформа, створення в Україні системи адміністративних судів, розробка нормативної бази регулювання адміністративного судочинства відбуваються із враховуванням міжнародних та європейських стандартів адміністративної юстиції. Їх дотримання є передумовою для інтеграції України в європейський правовий простір, а також для набуття ознак правової держави.

Правові стандарти встановлюються у сферах правового регулювання, в яких необхідно типологізувати поведінку відповідних суб’єктів  права з метою усунення юридичних  колізій або “підготовки” певної сфери суспільних відносин для більш  високого рівня уніфікованого регулювання. У філології термін “стандарт” тлумачиться як загально-прийнятий  взірець, типова форма, норма, шаблон чого-небудь; те, що позбавлене індивідуальних особливостей. У сучасних умовах правові стандарти  використовуються для адаптації  національних правових систем у межах  європейського правового простору до європейських міждержавних правових систем. Вони містять принципи та норми  права, які визнані державами-учасницями у межах міждержавно-правових систем, зафіксовані у міжнародно-правових актах та документах і сприяють правовій інтеграції національних правових систем у міжнародну спільноту [57 с. 113].

Адміністративна юстиція як один з  найважливіших інститутів правової держави це ефективний засіб контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Запровадження в Україні адміністративного  судочинства й утворення адміністративних судів своєю метою має гарантування права кожного оскаржувати в  суді рішення, дії чи бездіяльність  органів державної влади, органів  місцевого самоврядування, посадових  і службових осіб, що, у свою чергу, повинно забезпечити реалізацію конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною [81].

Адміністративна юстиція не є новим  правовим явищем, проте вже кілька століть ідуть дискусії щодо її поняття  та змісту. Неоднозначність у її розумінні пов’язана з наявністю  багатьох моделей адміністративної юстиції та відмінністю в її застосуванні.

О.Ф.Євтихієв із цього приводу зазначив: “Поняття адміністративної юстиції  та принципи її побудови є найбільш заплутаними та складними в науці  буржуазного права” [70, с. 502].

Під адміністративною юстицією слід розуміти систему спеціально створених  судових чи квазісудових органів  з вирішення та розгляду адміністративних спорів за спеціально встановленою процедурою щодо незаконності актів, дій чи бездіяльності  органів державного управління, які  порушують суб’єктивні права  фізичних чи законні інтереси юридичних  осіб у сфері державного управління. Запропоноване визначення має загальний  характер, оскільки має на меті окреслити  всі системи адміністративної юстиції, які мають багато суттєвих відмінностей.

Забезпечення гарантій суб’єктивних прав громадян у відносинах з адміністративними  органами є обов’язком правової держави, що зумовлює необхідність створення  адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб’єктивні  права громадян, а з другого - забезпечувала  законність діяльності органів державної  влади і, таким чином, сприяла  зміцненню правопорядку в державі. На думку В.Н.Дурденевського, суб’єктивне  право - це “надана об’єктивним  правопорядком можливість діяти  з метою здійснення тих чи інших  людських інтересів” [70, с. 65]. Характер цих інтересів обумовлює існування приватних суб’єктивних прав, коли переслідується особистий інтерес, і публічних суб’єктивних прав, коли йдеться про публічний інтерес (загальне благо).

Отже, запровадження адміністративного  судочинства зумовлене правовою природою публічно-правових спорів, де громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат. Завдяки створенню адміністративної юстиції буде не тільки гарантовано укріплення правопорядку у сфері управлінської діяльності, а й надано можливість окремому громадянину реалізувати свої права стосовно органів державної влади шляхом оскарження їх неправомірних рішень, дій чи бездіяльності.

Спеціальні комітети Ради Європи розробили  Принципи адміністративного права, які визначають відносини між  адміністративними органами та приватними особами [47]. Ці принципи мають на меті забезпечити ефективні засоби контролю за адміністративними актами та діями органів державного управління, які порушують права та інтереси громадян. Відзначається, що одним із таких способів є судовий контроль, який є неодмінним атрибутом держави, для якої визначальним є панування права та захист і повага прав людини. До цих засобів відносять: контроль як загальними, так і конституційними судами; адміністративний контроль, або як ще його називають, відомчий контроль, який полягає в контролі за діяльністю активної адміністрації вищестоящими державними органами, а також контрольна діяльність омбудсмена, уповноваженого парламентом здійснювати нагляд за діяльністю виконавчих та інших органів державної влади шляхом  розгляду скарг громадян на дії цих органів чи їх посадових осіб, що порушують їх права.

Ці принципи є своєрідними мінімальними гарантіями, стандартами, які гарантують мінімальний рівень захисту суб’єктивних прав громадян у державному управлінні. Судовий контроль за органами державного управління, що здійснюється спеціальними адміністративними судами (переважно  в країнах континентального права) або загальними судами (у країнах  англосаксонського права як за адміністративними  органами, так і органами адміністративної юстиції), має на меті забезпечити  охорону та захист прав фізичних та юридичних осіб.

Основні вимоги до судового контролю, визначені у принципах адміністративного  права Ради Європи:

- розгляд справи має відбуватись незалежним та об’єктивним судом (трибуналом), створеним відповідно до закону;

- справедлива адміністративна процедура, що проведена у розумні строки;

- справедливе та відкрите судове засідання;

- забезпечення ефективного засобу правового захисту [47, с. 29].

Оскаржувати адміністративний акт  у суді мають не лише особи, яким він був адресований, але й  усі особи, законні права та інтереси яких порушені, незважаючи чи є цей  акт індивідуальним засобом чи рішенням, чи актом, який стосується інтересів  великої кількості людей, він  повинен бути предметом судового розгляду щодо його законності.

В Україні до прийняття Кодексу  адміністративного судочинства  всі адміністративно-правові спори  між громадянами та органами державного управління вирішувались загальними судами за правилами Цивільно-процесуального кодексу. Як і в радянський період, судовий контроль мав на меті забезпечити  виконання законів у сфері  державного управління шляхом розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ у трьох основних формах:

1) суд здійснює контроль за  законністю діяльності суб’єктів  державного управління на підставі  загальних повноважень, встановлених  Основами законодавства про судоустрій;

2) суд здійснює контроль у  сфері адміністративної діяльності  на підставі спеціальних повноважень  контролювання за певними прямо  визначеними в законі діями  управлінських органів;

3) при розгляді цивільно-правових  спорів, коли їх предметом є  адміністративні акти або вони  є доказом у цивільному процесі,  хоча оцінка цього акту не  могла вплинути на його дію,  а була лише додатковою інформацією  для партійного та народного контролю [69, с. 261-264].

Кодекс адміністративного судочинства  України, що набрав чинності 1 вересня 2005 р.[4], законодавчо визначив усі  основні принципи адміністративного судочинства, що повною мірою відповідають європейським стандартам адміністративної юстиції (судочинства) та регламентував утворення адміністративних судів для вирішення спорів, що виникають у сфері державного управління.

Кодекс хоч і не регулює відносини  державної служби, але містить  положення, які безпосередньо встановлюють вимоги до тих, хто працює в органах  влади. Так, у ст. 2 цього Кодексу  встановлені критерії, які мають застосовуватись адміністративним судом для оцінки рішень чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень. До суб’єктів владних повноважень включаються органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові службові особи, а також, в окремих випадках, інші суб’єкти, якщо органи державної влади делегують їм свої повноваження. Ці критерії виписані на основі рекомендацій Ради Європи, і за своїм змістом відповідають принципам адміністративної процедури. І хоча вони не адресовані безпосередньо до державних службовців, вони мають їх враховувати, адже ігнорування цих вимог може призвести до програшу справи в адміністративному суді.

Конституційні традиції та правові  системи різних держав характеризуються різними моделями адміністративної юстиції, що пропонують різні форми  захисту суб’єктивних прав громадян у державному управлінні. У державах континентального права (Франція, Німеччина, Польща та ін.) ці функції виконують  адміністративні суди, до юрисдикції яких відносять розгляд адміністративних справ, де скаржником виступає особа  приватного права.