Поняття та ознаки адміністративної юстиції

Разом з  тим, досвід правосуддя по адміністративних справах будь-яких розвинених держав є корисним для запровадження  повноцінної адміністративної юстиції в Україні. Він свідчить про те, що у світі склалося декілька моделей адміністративної юстиції.

1. Англосаксонська модель адміністративної юстиції. Для даної системи властива наявність у межах визначених відомств адміністративних судів, що не складають єдиної судової системи (Великобританія, США, Австралія та ін.). Одночасно з існуванням таких адміністративних судів, які розглядають певні адміністративні спори, існують загальні суди, в яких зацікавлені особи мають можливість реалізувати своє право на звернення.

Традиційна  англосаксонська доктрина стверджувала, що державний лад заснований на двох засадах: верховенстві парламенту і пануванні права. Що стосується права, то англійська класична теорія і, головне, практика завжди розуміли під цим лише такі правила (норми), які користуються захистом загальних судів.

У Великобританії неправомірні дії адміністративних органів можуть бути оскаржені до загального суду. Поряд із загальними судами подібні справи можуть розглядати спеціальні органи адміністративної юстиції.

У Законі 1958 р. “Про трибунали і розслідування” сформульовані загальні принципи організації і діяльності органів адміністративної юстиції у Великобританії. Такі органи за компетенцією можуть бути поділені на дві групи: трибунали у сфері соціального управління та трибунали у сфері управління економікою. Створюються вони, як правило, актом парламенту, що визначає їх структуру, порядок формування і діяльності. В окремих випадках повноваження на створення трибуналу можуть делегуватися міністру. Характерна риса адміністративних трибуналів у Великобританії – їх інтеграція в систему управління. Проте остаточне рішення за постановами адміністративних трибуналів у випадку апеляції виносить загальний суд. З цього погляду адміністративна юстиція в цій країні виступає як елемент загальної судової системи.

Іншою формою здійснення адміністративної юстиції  у Великобританії є щорічні відкриті розслідування, які проводяться міністерствами і пов'язані з примусовим викупом приватних земельних ділянок для цілей загального користування, а саме, для будівництва доріг, ліній електропередач, трубопроводів, ліцензування транспорту і т.ін. Мета розслідувань – залучення всіх зацікавлених осіб до процесу розробки і прийняття рішень.

Загальні  суди у Великобританії, у свою чергу, вправі у зв’язку із зверненням громадян вирішувати питання щодо законності дій, рішень адміністративних органів.

Спеціальні  квазісудові органи – адміністративні трибунали - почали створюватися у Великобританії на початку ХХ ст. У середині 80-х років існувало понад 40 видів трибуналів. Вони були створені майже в усіх міністерствах і в більшості великих відомств. Адміністративні трибунали, за словами В.Р.Уєйда, фактично являють собою частину системи управління, мають характер судів, але вони глибоко вросли в адміністративний механізм держави[77,c.197].

Відповідно  до класифікації, проведеної Т.І.Фахрашуі[78,c.19], адміністративні трибунали, що діють у Великобританії, поділені на дві групи: місцеві трибунали у сфері соціального управління (місцеві трибунали по наданню додаткової допомоги, трибунали Національної служби охорони здоров'я, імміграційні трибунали та ін.) та трибунали у сфері управління економікою (промислові, земельні трибунали,  загальні і спеціальні комісії із справ про прибутковий податок та ін.).

Cистема трибуналів не завжди забезпечує швидкий захист прав громадян, а система адміністративної юстиції у Великобританії далека від досконалості. У багатьох випадках пристрасний і далеко не швидкий суд, надзвичайна заплутаність судової системи і відсутність єдиної процедури, що дає хоча б мінімум процесуальних гарантій, – це риси адміністративної юстиції у Великобританії.

У Сполучених Штатах Америки майже всі органи виконавчої влади так чи інакше правомочні розглядати і вирішувати спори, пов'язані з їх діяльністю. У США немає єдиної системи адміністративної юстиції. Делегування легіслатурами судових повноважень адміністрації обумовлено насамперед нездатністю судів розглядати велику кількість нових справ, складною і тривалою процедурою проходження справ у судах, високою вартістю судових витрат, а також наявністю в адміністрації наглядових і слідчих функцій.

У США адміністративні установи, наділені судовими повноваженнями, підрозділяються умовно на дві категорії: ті, для яких розгляд заяв або претензій приватних осіб є лише частиною їх роботи, а також ті установи, для яких розгляд спорів – їх єдина функція.

Порядок формування органів адміністративної юстиції залежить від їх рівня  і характеру діяльності. Члени  федеральних органів призначаються  Президентом країни за згодою Сенату. Там, де функції адміністративної юстиції  здійснюють особливі структурні підрозділи або посадові особи органів виконавчої влади, вони призначаються наказами керівників міністерств і відомств. Адміністративні судді є державними службовцями і на них поширюються статутні положення, що стосуються чиновницького корпусу.

В інших країнах англосаксонської правової системи інститут адміністративної юстиції існує в більш спрощеному вигляді. Так, в Австралії  систему органів адміністративної юстиції складають Федеральний суд і спеціалізовані суди – адміністративні трибунали, що не входять у систему загальних судів. До компетенції Федерального суду Австралії, що функціонує відповідно до спеціального закону, прийнятого в 1976 р., відноситься розгляд по першій інстанції деяких справ по скаргах на дії адміністративних органів, що підлягають судовому розгляду.

Необхідно відзначити, що і правова, і судова системи Австралії формувалися  під впливом англійського права, що пояснює “запозичення” цією країною окремих англійських  правових і судових інститутів, зокрема  інституту адміністративної юстиції[63,c.6-7].

2. Континентальна модель адміністративної юстиції. Дана модель характеризується створенням для розгляду всіх адміністративних спорів  адміністративних судів, які складають спеціальну систему: від судів нижчого - до судів середнього і вищого рівнів. Така система діє паралельно із системою загальних судів, що розглядають кримінальні і цивільні справи, суду конституційної юрисдикції та інших судів. У межах даної системи адміністративні суди перебувають у відносному підпорядкуванні адміністративним органам (Франція, Греція, Італія) або формально незалежні від них (Німеччина, Австрія, Фінляндія).

Практика  адміністративних судів у країнах  континентальної системи права  докладно висвітлюється в юридичній літературі. Якщо взяти для прикладу організацію адміністративної юстиції Франції і ФРН, то слід відзначити її сувору структурованість як по горизонталі, так і по вертикалі.

Сучасна адміністративна юстиція Франції - продукт двохсотлітнього розвитку системи органів державного управління. Для неї характерна традиційно сильна централізація і наявність відокремлених адміністративних судів, ретельна розробленість правових приписів, що регулюють їх діяльність, висока правова культура.

Існуюча зараз у країні система адміністративної юстиції почала формуватися після Великої французької революції. Теорія поділу влади суттєво вплинула на запровадження адміністративної юстиції. Систему адміністративної юстиції у Франції складають цілком самостійні адміністративні суди, що не підпорядковуються ніяким органам. Дані суди виступають також у ролі радників адміністрації. Адміністративні суди розглядають як малозначущі (пенсії, відшкодування збитків та ін.), так і значні політичні справи. Вони перевіряють законність адміністративних актів – від рядових муніципальних до ордонансів Президента. Судові функції адміністративних судів стосуються всіх сфер життя суспільства: політичної – вибори; економічної – військова економіка, планування, будівництво; соціальної – громадська безпека, професійні корпорації, благоустрій міст, захист навколишнього середовища; культурної – реформа освіти, державне навчання; моральної – цензура преси і кіно.

До адміністративних судів відносяться низові суди (регіональні і спеціалізовані), апеляційні і Державна рада. Попередниками сучасних регіональних судів були ради префектур. Декретом від 30 вересня 1953 р., вони були докорінно реформовані – перетворені в дійсні суди за зразком загальних судів і перейменовані в регіональні адміністративні суди[63,c.727].

Система адміністративної юстиції у Франції  побудована таким чином. Територія Франції поділена на 25 округів (кожний округ включає від двох до семи департаментів), у кожному окрузі створюється адміністративний суд (трибунал), що діє як суд першої інстанції (наприклад, трибунали округів Сени, Парижа, Руану і т.ін.).

Адміністративний  суд (трибунал) складається з голови і трьох-чотирьох членів, які призначаються  урядовим декретом за поданням Міністра внутрішніх справ, узгодженим з Міністром юстиції. Організаційно адміністративний суд (трибунал) перебуває в подвійному підпорядкуванні – органам внутрішніх справ та органам юстиції.

Адміністративний  суд (трибунал) має право розглядати скарги на всі акти, видані органами виконавчої влади. Можливе оскарження актів, що порушують суб'єктивні права, а також актів, що носять нормативний характер (не підлягають оскарженню акти, що мають силу закону, усі виконавчі акти, схвалені спеціальним законом, і судові акти).

До спеціалізованих  адміністративних судів відносяться Рахункова палата, дисциплінарні суди, суди з питань соціального забезпечення, що займаються пенсіями й іншими допомогами. Доцільність створення спеціалізованих судів пояснюється ефективністю вузької спеціалізації службовців адміністрації (як у випадку з Рахунковою палатою), а також можливістю залучення представників громадськості до участі в розгляді справ.

Постанови регіональних адміністративних судів можуть бути оскаржені в апеляційні суди, створені в 1987 р. для полегшення роботи Державної ради (декрет від 31.12.1987 р.). Їх усього п'ять. Кожний із них поділений на дві або три палати. Головами судів є члени Державної ради. Рішення по скаргах приймаються палатами, а у виняткових випадках – пленумами судів. До апеляційних адміністративних судів надходять скарги на рішення адміністративних судів першої інстанції, за винятком деяких категорій справ, що оскаржуються безпосередньо в Державну раду. На рішення адміністративних апеляційних судів в Державну раду можуть бути подані касаційні скарги.

Державна  рада є вищою  інстанцією в системі  адміністративних судів Франції[89,c.44-46]. Державна рада складається з п’яти відділів: чотирьох консультативних і одного судового (в ньому 10 підвідділів). Державна рада як вищий адміністративний суд виносить по першій і останній інстанції рішення з найбільш важливих справ: за скаргами з метою скасування декретів Прем'єр-міністра або Президента республіки, а також нормативних актів, прийнятих міністрами; щодо спорів, які стосуються статусу вищих державних посадових осіб; за скаргами про законність адміністративних актів, сфера застосування яких виходить за межі одного адміністративного суду; щодо спорів, що виникають з юрисдикції адміністративних судів за кордоном або у відкритому морі. Як суди другої й останньої інстанції Державна рада виносить рішення за скаргами і протестам на рішення апеляційних і спеціалізованих, а в окремих випадках – і регіональних адміністративних судів.

За французькою  теоретичною  доктриною, законодавством і практикою головне завдання адміністративних судів полягає  в перевірці законності адміністративних актів. Водночас вважається, що адміністративні  суди не вправі контролювати доцільність  адміністративної діяльності.

Науковці, які підтримують французcьку доктрину, стверджують, що країни, де адміністративні спори вирішуються загальними судами, позбавлені адміністративної юстиції. Але і французcька модель адміністративної юстиції не позбавлена недоліків, серед яких виділяють надто тісний зв'язок адміністративних судів з вищою адміністрацією та  відмовою від деяких традиційних принципів правосуддя (гласність).

Найхарактернішими ознаками функціонування адміністративних судів Федеративної Республіки Німеччина є автономність і незалежність як від органів виконавчої влади, так і від систем інших судів країни. З погляду поділу державної влади на самостійні гілки німецька модель організації адміністративної юстиції більш послідовна.

Система адміністративної юстиції в Німеччині  визначається Конституцією ФРН 1949 р., Положенням про адміністративні суди  від 21 січня 1960 р. (в редакції від 1992 р.).

Як і  у Франції, у ФРН в основу побудови системи адміністративних судів покладено територіальний принцип. Вищим органом адміністративної юстиції цієї країни  є Федеральний адміністративний суд. Судами другої інстанції є Вищі адміністративні суди, утворені по одному у всіх землях ФРН, крім Нижньої Саксонії і Шлезвиг-Гольштейна, де діє загальний суд для двох земель. У деяких землях за традицією вищі адміністративні суди  називаються адміністративними судовими  палатами. Низовою, первинною інстанцією по розгляду адміністративних спорів є суди з адміністративних справ, створені в містах (округах)[79,c,64]. (Наприклад, адміністративний суд в м. Кельн).

Федеральний адміністративний суд, як правило, - касаційна  інстанція. Іноколи цей суд розглядає  справи по першій інстанції.

Основна маса адміністративних спорів розглядається  судами другої інстанції, тобто вищими адміністративними судами земель. До їх компетенції входить розгляд  апеляційних скарг, а за деяких умов і касаційних скарг на рішення місцевих адміністративних судів, а також найбільш важливі справи по першій інстанції.

Суди  адміністративної юстиції незалежні  як від адміністрації, так і від  загальних судів. Ця незалежність носить певною мірою формальний характер, оскільки варто врахувати, що призначення членів Федерального адміністративного суду і членів Вищих адміністративних судів земель відбувається за участю міністрів внутрішніх справ земель і федерального міністра.