Поняття та ознаки адміністративної юстиції

У країнах загального права (Сполучене  Королівство Великої Британії та Північної Ірландії, США та ін.) контроль за адміністративними актами здійснюється суддями загальних судів, до юрисдикції яких відносять питання як приватного, так і публічного права, а віднедавна також спеціально створеними вузькоспеціалізованими адміністративними трибуналами.

В Англії однією з найбільш відомих  політико-правових ідей була теорія “панування права” (Rule of Law), яка є основоположним конституційно-правовим принципом, на думку професора Оксфордського університету А.В.Дайсі. Дослідник визначив три основні ознаки цього принципу. По-перше, він означає абсолютне верховенство чи перевагу загального права над свавіллям, а також виключає його можливість, прерогативу або навіть широку дискреційну владу адміністрації. Другим значенням згаданого конституційного принципу є рівність перед законом, тобто однакове підпорядкування всіх осіб перед загальним правом, що застосовується звичайними судами. За цим принципом усі громадяни є рівними перед законом та однаково відповідають перед судом незалежно від посади, яку вони займають. При цьому автор гостро критикує французьке адміністративне право та адміністративні суди через те, що “уряд та його слуги” не підвідомчі загальним цивільним судам, а їх справи розглядаються спеціальними адміністративними органами, які сама адміністрація і створює, що абсолютно не є сумісним з традиціями та звичаями Англії. Третьою ознакою принципу “панування права” визначено, що суду належить основна роль у визначенні прав та свобод приватних осіб, а конституція є лише результатом загального права, а не його джерелом [40, с. 374].

Проте, незважаючи на традиційну правову  систему, з початку ХХ ст. допускається створення спеціалізованих трибуналів, створених згідно із законом, які  не є частиною системи загальних  судів чи системи адміністративних судів. Їх юрисдикція обмежується конкретними  питаннями суспільного життя, наприклад  вирішення спорів у сфері соціального  забезпечення, надання дозволів щодо отримання певних видів ліцензій, призначення виплати компенсації  адміністративним органом у випадку  незаконного позбавлення власності  тощо. Якщо трибунал не задовольнить вимоги скаржника, особа, права якої порушені, може звернутись до звичайного суду з  апеляцією на рішення трибуналу.

Система засобів правового захисту  включає право суду скасувати  адміністративний акт чи заборонити, зупинити незаконні дії адміністративних органів.

Спеціальні комітети розробили  наступні вимоги до рішення адміністративного  трибуналу, воно має бути:

- обґрунтованим та мотивованим;

- роз’яснювати порядок оскарження рішення трибуналу, якщо є можливість такого оскарження.

Забезпечення юридичними засобами охорони та захисту прав громадян є одним з основних принципів  створення та існування правової держави, що є метою всіх демократичних  держав.

Верховенство права, пріоритет  прав і свобод громадянина є не лише характерними ознаками правової держави, а й безпосередньою метою  її існування. Адже характер відносин між громадянином та державою є ключовим питанням доктрини правової держави.

З нею пов’язано багато теоретичних  та практичних проблем судового контролю за діями органів державного управління.

Інститут адміністративної юстиції, який є одним з основних атрибутів  правової держави, служить ефективним засобом контролю за діяльністю органів  виконавчої влади. Саме специфіка такої  діяльності, яка має підзаконний  характер, зумовлює необхідність контролю зі сторони представницьких, вищестоящих  у порядку підлеглості, а також  судових органів.

Теоретичні судження про адміністративну  юстицію як про спосіб контролю судових  та квазісудових органів за законністю актів державного управління і захисту  суб’єктивних прав громадян були висловлені професором Загряцковим, який в історичному  плані пов’язував поняття адміністративної юстиції з виникненням правової держави. На його думку, адміністративна юстиція є “одним з інститутів, які забезпечують верховенство права”[80, с. 77].

Забезпечення гарантій суб’єктивних прав громадян у відносинах з адміністративними  органами є обов’язком правової держави, що обумовлює необхідність завершення формування адміністративної юстиції в Україні, яка б, з одного боку, захищала суб’єктивні права громадян, а з другого - за допомогою судової практики забезпечувала законність діяльності органів державної влади і, таким чином, сприяла зміцненню правопорядку в державі. Отже, запровадження адміністративного судочинства зумовлене правовою природою публічно-правових спорів, де громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат.

Проаналізувавши європейські стандарти  адміністративної юстиції, вбачається, що інтеграція України в європейський правовий простір вимагає реформування правової, економічної системи та приведення її у відповідність до стандартів європейських інституцій. Європейські стандарти є тими вимогами, що забезпечують наближення правових систем та є важливим засобом  гармонізації законодавства України  та Європейського Союзу. Адаптація  законодавства України - це перший етап тривалого процесу наближення національної системи права, включаючи також  правову культуру, доктрину та судову і адміністративну практику, до системи  права Європейського Союзу відповідно до критеріїв, що висуваються Європейським Союзом щодо держав, які мають намір  приєднатися до нього.

Прийняття Кодексу адміністративного  судочинства України стало важливим кроком до законодавчого закріплення  європейських стандартів адміністративної юстиції, розроблених спеціальними комітетами Ради Європи.

Наявність різноманітних органів, що захищають права і свободи  громадян, створює механізм, без  якого неможливе функціонування правової держави. У різних країнах  існують свої специфічні способи  захисту публічних суб’єктивних прав громадян, але одним з найважливіших  є інститут адміністративної юстиції, що служить ефективним засобом контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Адміністративна юстиція є невід’ємною  рисою правової держави, і створення  її є завданням кожної демократичної  держави.

Із законодавчим закріпленням спеціального порядку розгляду адміністративно-правових спорів Україна підтвердила своє прагнення європейської інтеграції та приведення свого законодавства  у відповідність до європейських стандартів та норм. Важливим залишається  питання наскільки ефективно  вдасться сформувати систему адміністративних судів, які у своїй діяльності будуть виконувати всі гарантії, передбачені  у Кодексі адміністративного  судочинства України.

РОЗДІЛ 3

АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ В УКРАЇНІ

3.1. Виникнення та історичний розвиток  інституту адміністративної юстиції  в Україні

Процес створення і розвитку в Україні різних форм правового  контролю за діяльністю органів державного управління, у тому числі інституту  судового контролю, пов’язаний з низкою умов і обставин, що прямо або побічно впливають на його становлення.

У Россії інститут адміністративної юстиції  активно вивчався, про що свідчить значна кількість наукових досліджень з цього питання. Були переведені на російську мову і видані найбільш вагомі праці французьких і німецьких  юристів, присвячені адміністративним судам. Російські юристи одностайно визнавали, що адміністративна юстиція  існує лише в тих країнах, де адміністративно-правові  скарги розглядаються спеціальними органами, “установленнями”, “адміністративними судами”, або принаймні особливими відділеннями загальних судів[51,38,30,55]. Незважаючи на глибину і серйозність опрацювання теорії (цілей, змісту, організаційних форм, юридичної природи), історії адміністративної юстиції, вчені не запропонували практичної моделі організації і діяльності адміністративних судів у Росії.

Необхідно відзначити, що царська Росія не знала розгалуженої і розвинутої системи адміністративної юстиції. З одного боку, вона характеризувалася  елементарністю, а з іншого –  невиправданою ускладненістю. Простота полягала в наявності  двох інстанцій, причому в деяких випадках вища інстанція  – 1-й Департамент Сенату – відігравала  роль і першої, і останньої. Складність побудови системи виявлялася у великій  кількості різноманітних “присутствій”. Необхідно відзначити, що чіткого  поділу компетенції між “присутствіями”  не існувало.

Отже, першою інстанцією були губернські присутствія, які розглядали обмежене коло адміністративних справ (про податки, військову повинність, порушення поліцейських постанов, із земських та городових справ)[52], а також повітові й міські поліцейські управління, губернські управління, губернатори та генерал-губернатори.

Другою  й останньою інстанцією був 1-й  Департамент Сенату. У більшості  випадків він розглядав справи по першій інстанції, хоча в законі перелік  справ, віднесених до його підсудності, також не був визначений детально. У результаті багато справ не проходили  через присутствія, які були звичайною  першою інстанцією.

Судового  процесуального порядку в органах  адміністративної юстиції не було. Панував письмовий принцип, сенатори призначалися з “осіб перших трьох  класів”, причому наявність у  них практичного стажу й освіти не було потрібним. Слухання справи, як правило, відбувалося за участю представника зацікавленого міністерства (сторони), якому нарівні із суддями належало право вирішального голосу.

Варто звернути увагу на недостатність, в той  період часу, законодавчої регламентації  процесуальних форм оскарження рішень і дій адміністративних органів, порядку розгляду даної категорії  справ.

Однією  з характерних рис процесуальної  діяльності органів адміністративної юстиції в дореволюційної Росії  була велика кількість правил, регламентуючих порядок подання скарг до кожної з адміністративних установ нижчих інстанцій[45,c.8].

Варто звернути увагу також і на те, що важливі  кроки у бік побудови інституту  адміністративних судів у Росії  зробили політики та практичні діячі. Центральне місце у програмі П.А.Столипіна  в 1906–1907 рр. займала всеосяжна адміністративна  система – створення цілісної системи цивільної адміністрації  й організація адміністративних судів. Реформі не призначено було здійснитися, і вирішення адміністративних спорів продовжували здійснювати губернські присутствія по крайових, земських, міських справах, військовій повинності, квартирним, промисловому податку, фабричним, гірничозаводським справам. Деякі  з тих справ лише умовно можуть бути віднесені до адміністративної юстиції.

Спробою реформувати систему адміністративної юстиції була діяльність у цьому  напрямку Тимчасового уряду. Так, Тимчасовий уряд створив Особливу комісію з  упорядкування проекту конституційних законів під головуванням Н.І. Лазаревського[53]. Схема проектованої Конституції передбачала створення адміністративного суду. Більш того, Тимчасовим урядом 30 травня 1917 р. була прийнята постанова про введення судів в адміністративних справах – інституту захисту публічних прав громадян, і затвердження відповідного Положення про неї. Проте процес створення адміністративних судів був припинений подіями жовтня 1917 року[47,c.7-8].

Вперше  за всю історію існування Російської імперії, до якої входила Україна, в  постанові про введення судів  в адміністративних справах був  зроблений крок в напрямку перетворення громіздкої і малоефективної системи  адміністративної юстиції з метою  реального захисту громадян від  неправомірних дій адміністративних органів[14,c.692]. Основними положеннями цього важливого документа були такі:

1) судова  влада в адміністративних справах  поділялась на три інстанції:  адміністративний суддя, окружний  суд і 1-й  Департамент Правительствуючого  Сенату;

2) за  своїм службовим статусом адміністративний  суддя був прирівняний до членів  окружного суду, користувався правом  незмінюваності і не міг бути  переведеним, без згоди окружного  суду, для розгляду кримінальних  і цивільних справ. За кожним  адміністративним суддею закріплювався  секретар для здійснення діловодства;

3) адміністративні  судді і члени адміністративних  відділень окружних судів повинні  були призначатися з числа  осіб з вищою юридичною освітою  і необхідним досвідом практичної  діяльності в галузі права;

4) чітко  розділено компетенцію між адміністративними  й окружними судами. Так, до  підвідомчості адміністративних  судів були віднесені справи  за протестами комісарів на  постанови, розпорядження, дії  установ і посадових осіб міського, повітового, губернського й  волосного  управлінь, справ за скаргами  урядових закладів та постанови,  розпорядження і дії інших  державних установ у межах  губернії, повіту, волості, міста,  а також справ за скаргами  приватних осіб на такі ж  постанови, розпорядження, дії;

5) встановлено  досить повне процесуальне регулювання  провадження в адміністративних  справах на засадах гласності,  змагальності та усності процесу.

Одним із істотних моментів Положення, спрямованих  на захист прав громадян, було закріплення  можливості подання усної скарги, яка заносилась до протоколу і  ставала підставою для порушення  провадження у справі. Законодавець тим самим враховував реальне  положення в державі, беручи до уваги  значний відсоток неписьменного  населення Росії того часу.

Однак ефективність діяльності адміністративних судів  не була перевірена часом. Злам буржуазно-поміщицької  державної машини в жовтні 1917 р. означав, природно, і ліквідацію всіх інститутів дореволюційної адміністративної юстиції. Одним з перших декретів Радянської влади, а саме Декретом від 22 листопада 1917 р. № 1 про суд, діяльність їх була припинена, як і діяльність усієї  старої судової системи взагалі. Таким чином, дореволюційна адміністративна  юстиція пішла з історичної арени  разом із буржуазними судами, прокуратурою, адвокатурою і т.п. Проте, якщо ліквідація буржуазного суду створила потребу в негайній організації нового пролетарського суду (загальногромадянські і кримінальні справи не зникли в результаті революції), то в органах адміністративної юстиції такої потреби не відчувалося. Ті категорії справ, що колись розглядалися в присутствіях і “спроектованих” Тимчасовим урядом адміністративних судах, у більшості просто зникли, нові ж конфлікти і спори докорінно відрізнялися і за формою, і за змістом від усього того, що було до революції.