Поняття та ознаки адміністративної юстиції

3.2. Адміністративна юстиція та адміністративна юрисдикція як складові формування системи публічного адміністрування

Проблема  запровадження адміністративної юстиції в Україні як форми судового захисту прав і свобод громадян пов’язана зі з’ясуванням місця цього правового явища серед інших видів діяльності органів державної влади.

Адміністративний  процес традиційно розглядається, як врегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів виконавчої влади, їх посадових осіб, інших уповноважених  на те суб'єктів, яка спрямована на реалізацію норм адміністративного матеріального  права, а також матеріально-правових норм інших галузей права в  ході розгляду індивідуально-конкретних справ[32,c.211]. Таким чином, з юридичної точки зору процес має своїм призначенням реалізацію норм матеріального права. У подібному розумінні адміністративний процес призначений для того, щоб забезпечити застосування зазначених правових норм у сфері державного управління з метою досягнення юридичних результатів (наслідків), тобто досягти належної  поведінки.

Необхідно відзначити, що оскільки виконавча  влада реалізується в різного  роду діях, що характеризуються як державно-управлінська діяльність, то є підстави, щоб її також розглянути з процесуальних позицій. Це означає, що даний  вид державної діяльності має процесуальну форму.

Функція адміністративного процесу, яка  виражається в забезпеченні застосування матеріальних норм адміністративних та інших галузей права, складає прерогативу суб'єктів виконавчої діяльності, здійснюваної в процесуальній формі. Саме в такій формі відбувається юридично владна реалізація завдань і функцій виконавчої влади (мається на увазі і реалізація завдань та функцій місцевого самоврядування по здійсненню управлінської діяльності).

Слід  зазначити, що процес правозастосування  не зводиться лише до  забезпечення дотримання відповідних правил поведінки. Рівною мірою на частку суб'єктів  виконавчої влади приходиться і  реалізація санкцій матеріальних адміністративно-правових норм. Відповідно можливий двоякий  підхід до розуміння сутності і призначення  адміністративно-процесуальної діяльності, а саме – правозастосовчої і правоохоронної.

У цілому проблема адміністративного процесу дотепер не вирішена як у теоретичному, так і в законодавчому чи іншому юридичному варіанті.

Одним з  перших адміністративістів, що приділили  серйозну увагу проблемам удосконалення  адміністративно-процесуального права, була Н.Г.Салищева, яка визначила адміністративний процес як регламентовану законом діяльність по вирішенню спорів, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, що не знаходяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також по застосуванню примусових заходів[67,c.12-17].

У даний час в юридичній літературі існують два підходи до її рішення, причому обидві вони мають право на існування.

По-перше, під адміністративним процесом, як зазначалось, розуміється сукупність усіх дій, що здійснюються органами виконавчої влади, їх  посадовими особами для реалізації покладених на них завдань і функцій. У такому розумінні адміністративний процес трактується як саме державно-управлінська діяльність в усім різноманітті її практичних проявів. З фактичної сторони, ототожнення діяльності по управлінню з процесуальною діяльністю виправдано. Але з юридичної точки зору справа обстоїть інакше, оскільки чинне національне адміністративне законодавство не містить доброякісної юридичної основи для того, щоб можна було керуватися настільки широким розумінням адміністративного процесу. Мова може йти лише про часткові варіанти регламентації тих чи інших сторін повсякденно здійснюваних управлінських дій, різних за своїм призначенням, юридичним змістом і наслідками.

По-друге, існує й інше трактування процесу  взагалі, адміністративного – зокрема. Воно базується на традиційно сформованих поглядах на процесуальну діяльність за своїм змістом як на чисто юрисдикційну. У даному випадку за основу береться здійснення державою правоохоронної функції. Процес при цьому ототожнюється із здійсненням правосуддя по цивільним, кримінальним і адміністративним справам. Саме в такому аспекті визначається функціонально-компетенційний зміст судової влади у відповідності зі ст. 124 Конституції України.

Однак юрисдикційну функцію, причому в  значному обсязі, повсякденно і на різних рівнях системи державного управління здійснюють органи виконавчої влади, їх посадові особи безпосередньо, тобто  в позасудовому порядку. Тим самим  вони здійснюють адміністративну юрисдикцію. Така юрисдикція, однак, не є головною і визначаючою зміст державно-управлінської діяльності ознакою, що характерно для функціонування судових органів. В основі юрисдикційної діяльності лежить розгляд і вирішення справ про адміністративні правопорушення та деяких інших питань застосування матеріальних правових норм, правова оцінка поведінки тих чи інших суб'єктів, застосування в необхідних випадках передбачених чинним законодавством заходів державного (адміністративного) примусу.

Основу  для формування поняття адміністративного  процесу, як у широкому (правоустановчому і правозастосовчому), так і вузькому (юрисдикційному) чи власному змісті, складає адміністративно-процесуальна діяльність, що розуміється у двох варіантах: адміністративно-процедурному й адміністративно-юрисдикційному. Прихильниками даного підходу до поділу адміністративного процесу на види є Ю.А. Тихомиров[74,c.730] і М.Ф. Стахурський[72,c.28].

Необхідно відзначити, що для нашого дослідження  істотним є розмежування між цими двома видами адміністративної процесуальної  діяльності. Уявляється, що найбільш оптимальне розмежування проводить Ю.М.Козлов[28,c.319], на думку якого таке розмежування повинне проводитися за наступними підставами.

По-перше, орган виконавчої влади, або його посадова особа виконує дії, не пов'язані з необхідністю розгляду і вирішення адміністративно-правового спору, або його дії обов'язково пов'язуються із ситуацією, що виникла у сфері державного управління. Не можна відносити до адміністративно-процесуальної діяльності будь-які правоохоронні дії органів виконавчої влади, їх посадових осіб, якщо їх предмет не складає конкретного адміністративно-правового спору. Інакше кажучи, юрисдикційна діяльність не тотожна правоохоронній. Остання більш широка за своїм обсягом.

По-друге, правова оцінка поведінки учасників  управлінських суспільних відносин здійснюється в межах обох варіантів  адміністративного процесу. Однак  така оцінка обов'язково здійснюється в процесі адміністративно-юрисдикційної діяльності відносно сторін виниклого спору, тоді як при адміністративно-процедурній діяльності правова оцінка є умовою задоволення відповідних клопотань (наприклад, видачі дозволу, ліцензії і т.ін.). Її може і не бути, коли відповідні процедури її не вимагають. Для адміністративної юрисдикційної діяльності така оцінка є обов'язковою.

По-третє, в обох варіантах фігурують індивідуальні  адміністративні справи, однак –  різні за своїм характером. Подібні індивідуальні справи в адміністративних процедурах нерідко взагалі відсутні (наприклад, в адміністративному діловодстві, тобто в роботі зі службовою документацією).

По-четверте, при здійсненні адміністративної юрисдикції примус – можливий результат вирішення  адміністративно-правового спору. Своє вираження він знаходить у застосуванні до винної сторони відповідних заходів адміністративної чи іншої юридичної відповідальності (наприклад, дисциплінарної). Адміністративні процедури позбавлені цієї ознаки, тому що вони використовуються не для приведення в дію механізму відповідальності, а як процесуальний засіб реалізації інших цілей державно-управлінської діяльності, включаючи і застосування адміністративно-примусових засобів, що не носять характеру юридичної відповідальності (попередження і припинення).

По-п'яте, адміністративно-процедурна діяльність, як правило, не відрізняється складністю (наприклад, при реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності достатньо  подачі відповідної заяви і пакета установчих документів), а тому не вимагає  детальної регламентації, що характерно для всіх випадків, коли предметом  процесуальної діяльності є адміністративно-правовий спір.

Отже, велика частина проваджень, які складають структуру адміністративного процесу, спрямована на регулювання правовідносин позитивного характеру, що виникають у ході виконавчо-розпорядницької діяльності державних органів. Тому порушення приписів правових норм вимагає відповідного реагування з боку держави з метою захисту прав і свобод людини і громадянина.

Ця обставина  обумовлює існування особливого роду правоохоронної діяльності, зміст  якої складає розгляд справ про  адміністративні правопорушення, інші правові спори і прийняття по них відповідних рішень. Як вважає М.М.Тищенко, в процесі такої діяльності вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених чи заперечуваних інтересів, виноситься державно-владне рішення про застосування відповідної правової санкції, відновлюється порушене право[27,c.193]. Ця діяльність, що має назву “юрисдикція”, є характерною і для адміністративного процесу. Тому частину проваджень в межах адміністративного процесу необхідно охарактеризувати як адмінісративно-юрисдикційні.

Основні риси, властиві адміністративній юрисдикції, можна визначити, виходячи із загальної характеристики адміністративно-процесуальної діяльності.

По-перше, адміністративна юрисдикція своїм  джерелом має справи про адміністративні правопорушення та деякі інші, а саме справи по спорах, які виникають у сфері державного управління між сторонами врегульованих адміністративно-правовими нормами управлінських суспільних відносин. Уявляється, що розгляд і вирішення адміністративних справ, обумовлених позитивними обставинами, не охоплюється юрисдикційною діяльністю. На думку Ю.М. Козлова, адміністративна юрисдикція виникає тільки тоді, коли необхідно вирішити спір про право адміністративне, відновити порушене  адміністративне право[26,c.405].

З урахуванням особливостей адміністративно-правових відносин варто орієнтуватися на те, що, як правило, адміністративно-правові спори виникають з ініціативи керованої сторони, яка вважає, що вплив на неї суб'єкта виконавчої влади, наприклад, правовий акт управління, є дефектним.

Адміністративно-правові спори можуть мати місце у випадках, коли та чи інша справа виникає з ініціативи органів прокуратури (опротестування актів чи дій органів виконавчої влади).

По-друге, у процесі вирішення адміністративно-правових спорів здійснюється правова оцінка поведінки сторін, що беруть участь у цих спорах (як особи, що притягаються до відповідальності або оскаржують прийняте рішення, так і того виконавчого  органу, з ініціативи якого ця справа виникла і призвела до спірної  ситуації), що є найважливішою умовою, яка забезпечує засноване на законі, справедливе і ефективне вирішення  правового спору. Таке вирішення  адміністративно-правових спорів, на думку Ю.М.Козлова, і складає зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності (наприклад, розгляд скарг громадян)[28,c.324].

По-третє, адміністративно-юрисдикційна діяльність внаслідок її особливої соціальної гостроти вимагає належного процесуального регулювання. Встановлення і доказ  дій і фактів, їх юридична оцінка здійснюється в межах особливої процесуальної форми, що є обов'язковою ознакою для юрисдикції. На думку М.М.Тищенко, вирішення адміністративно-правових спорів припускає дотримання визначеного порядку, тобто правил, якими варто керуватися при розгляді індивідуальних справ, що досягається чітким правовим регулюванням адміністративно-процесуальної діяльності юрисдикційного характеру[27,c.194].

По-четверте, правове регулювання адміністративно-процесуальної діяльності створює основу для виникнення в межах адміністративного процесу особливого виду правових відносин. Це – адміністративно-процесуальні відносини горизонтального типу, тобто в їх межах забезпечується однаковий рівень їх учасників. Але, як характерно взагалі для адміністративно-правових відносин такого типу, рівність сторін має силу до визначеного моменту. Уявляється, що це момент винесення рішення по даному спору чи індивідуальній справі, що відноситься до прерогативи суб'єктів процесуальних відносин, у руках яких зосереджені юридично владні  повноваження, необхідні для такого рішення.

В юрисдикційних  адміністративно-процесуальних правовідносинах  практично реалізуються норми адміністративно-процесуального права. При цьому адміністративна юрисдикція, що знаходить своє вираження в цих відносинах, насамперед, закріплюється у вигляді повноважень відповідних органів (посадових осіб) з вирішення адміністративно-правових спорів.

По-п'яте, адміністративна юрисдикція має  своїм юридичним результатом  відповідний владний і однобічний вплив, що знаходить своє кінцеве  вираження у вирішенні питання про долю відповідного індивідуального адміністративно-правового акту, що є об'єктом спору, про правомірність чи неправомірність поведінки тих чи інших осіб (організацій), необхідність застосування відповідних примусових заходів в інтересах відновлення чи захисту правопорядка у сфері державного управління. Такий результат розгляду адміністративно-правового спору в межах адміністративної юрисдикції оформлюється актом. Будучи засобом вирішення правових конфліктів, адміністративна юрисдикція припускає необхідність ухвалення остаточного рішення – акта застосування норм права по конкретній справі. Юрисдикційний акт по конкретній адміністративній справі означає, по суті, вирішення правового спору. Якщо мова йде про негативну оцінку поведінки тієї чи іншої сторони, що сперечаються, виникає необхідність відповідної реакції у вигляді застосування до винної сторони адміністративно-правового спору передбачених заходів правової відповідальності.