Приемная семья как форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей

Семейным кодексом РФ определено, что защита личных и имущественных прав и интересов детей, утративших по тем или иным причинам попечение родителей, возлагается на органы опеки и попечительства (п. 1 ст. 121 СК РФ).

Указанная обязанность  органов опеки и попечительства предполагает выполнение ими следующих функций:

а)       выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей;

б) избрание форм устройства таких детей в зависимости 
от конкретных обстоятельств утраты попечения родителей;

в) осуществление последующего контроля за условиями 
содержания, воспитания и образования детей.

Органами опеки  и попечительства являются органы местного самоуправления — выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (п. 2 ст. 121 СК, п. 1 ст. 34 ГК) .  Однако согласно ст. 132 Конституции РФ   органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. К таким государственным полномочиям относятся функции по опеке и попечительству.

В соответствии с законодательством  РФ  органы местного самоуправления всех уровней:  (поселковая (сельская), районная и городская  администрации)  обязаны принимать меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан Конкретные полномочия органов местного самоуправления по осуществлению функций опеки и попечительства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, закреплены в Семейном кодексе  РФ (ст. 121—123, 125, 140, 142, 145, 147, 15-0, 151 и др.), в Гражданском кодексе  РФ (ст. 31—41)¹⁵, а также в некоторых других нормативных источниках (в том числе законах субъектов РФ), конкретизирующих правовой статус органов опеки и попечительства в данной сфере деятельности¹⁶.

В СК РФ не называются структурные подразделения органов  опеки и попечительства и стоящие  перед ними задачи.  Указанные  вопросы решаются в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Однако фактически, как и прежде,  функции по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних детей закреплены в них за муниципальными отделами образования, входящими в структуру органов местного самоуправления (местной администрацией)¹⁷.

Ряд функций  по опеке и попечительству реализуется  путем принятия местной администрацией решений (постановлений, распоряжений) в порядке, предусмотренном законодательством

В ряде субъектов  РФ приняты специальные законы о деятельности органов опеки и попечительства, в том числе и по защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей¹⁸.

Организация методической помощи и оказание содействия органам  опеки и попечительства возложены на Министерство образования РФ.. В субъектах РФ такая работа выполняется соответствующими управлениями (департаментами, комитетами) образования субъектов РФ. 

СК РФ (п. 1 ст. 121) устанавливает, что не допускается  деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Данный запрет распространяется и на посредническую деятельность по передаче детей на усыновление, под опеку (попечительство) или на воспитание  в семью (т. е. речь идет о поиске, выявлении и подборе детей).

Несмотря на то,  что деятельность других юридических  и физических лиц по выявлению  и устройству детей, оставшихся без  попечения родителей, запрещена, тем  не менее, они обязаны сообщать органам опеки и попечительства сведения о таких детях, если они стали им известны (п. 1 ст.  122 СК РФ)¹⁹.

Своевременное выявление и учет детей, утративших по тем или иным причинам родительское попечение, является необходимой предпосылкой оказания им соответствующей помощи. В соответствии со ст.  122 СК РФ решение этих вопросов входит в компетенцию органов опеки и попечительства по фактическому месту нахождения детей.

Понятно, что  в этих целях они должны располагать полной и достоверной информацией, которая, в свою очередь, может быть в самых разных учреждениях и организациях. Главным образом, такие сведения имеются в образовательных учреждениях (дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и т. п.),  по месту обучения несовершеннолетних, в учреждениях здравоохранения по месту лечения (смерти) их родителей, в жилищных органах (КЭУ, ЖЭК, ЖКО, ДЭЗ и др.),  по месту проживания несовершеннолетних детей и их родителей, в органах предварительного следствия и прокуратуры в связи с заключением под стражу родителей, а также в органах загса по месту государственной регистрации смерти родителей несовершеннолетних или их рождения. Так, первоначальные сведения о подкинутых (найденных) детях появляются при государственной регистрации их рождения по заявлению медицинской, воспитательной организации или организации социальной защиты населения, в которую помещен ребенок, органа внутренних дел или лица, нашедшего ребенка, органа опеки и попечительства.

Выявление детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходит и при регистрации вынужденных переселенцев. Территориальными органами миграционной службы проводится опрос таких детей с заполнением опросного листа, после чего дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, передаются органам опеки и попечительства²⁰. Проведение мероприятий по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, входит также в компетенцию центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей, примерное положение о которых в соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»²¹ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2000 г. ²².

Как установлено  п. 1 ст. 122 СК РФ, должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных и других учреждений) обязаны немедленно сообщать о ставших им известными случаях утраты детьми родительского попечения в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

О фактах утраты детьми родительского попечения  может стать известно любому гражданину и не обязательно в связи с исполнением служебных обязанностей (например, соседи или знакомые умерших родителей, родственники и т. д.). Однако не каждый гражданин по тем или иным причинам (в силу возраста, занятости по работе, стесненного материального положения и т. д.) имеет возможность самостоятельно принять неотложные меры по оказанию таким детям необходимой помощи. Тем не менее,  п. 1. ст. 122 СК РФ обязывает всех граждан сообщать в органы опеки и попечительства известные им сведения о детях, лишившихся родительского попечения.

Таким образом, обязанность сообщать в орган  опеки и попечительства о факте утраты детьми родительского попечения возлагается законом на всех без исключения лиц, располагающих соответствующими сведениями (независимо от должностного положения, рода деятельности и источника информации). Однако,  данная обязанность законодательно не подкреплена возможностью применения каких-либо санкций в отношении должностных лиц учреждений и граждан РФ за ее неисполнение²³.

Возможна  ситуация, когда сами родители в  связи с отсутствием возможности воспитывать своих несовершеннолетних детей (из-за отъезда на работу в иностранное государство, длительной болезни и т. д.) могут обратиться в орган опеки и попечительства с просьбой об устройстве детей.

Органы  опеки и попечительства, получив  сведения о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны в течение трех дней провести обследование условий жизни таких детей, с целью, в частности, проверки достоверности поступившей информации об утрате детьми попечения родителей (истребование и изучение соответствующих документов, бесед с окружающими детей лицами и т. п.). Наряду с этим органом опеки и попечительства принимаются меры к выяснению возможного наличия у ребенка родственников и установлению их местонахождения. При подтверждении факта отсутствия у детей попечения родителей или их родственников органы опеки и попечительства должны обеспечить защиту прав и интересов детей (включая охрану принадлежащего им имущества и закрепление за детьми занимаемой ими жилой площади), а также их  временное устройство до решения вопроса о дальнейшем содержании и воспитании, что может выражаться не только в передаче детей их родственникам, но и в их помещении в воспитательное учреждение.

Все дети, оставшиеся без попечения родителей, после их выявления должны быть учтены и зарегистрированы, а сведения о них внесены в государственный банк данных о детях,  оставшихся без попечения родителей.

Согласно  п. 3 ст. 122 СК РФ порядок формирования и использования этого банка данных установлен Федеральным законом от 16 апреля 2001 года  «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»²⁴. Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»  вступил в силу 20 октября 2001 г. (внесены изменения 10 марта 2005 года)

Целями  формирования и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, являются:

а) осуществление учета детей, оставшихся без попечения 
родителей;

б) оказание содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан РФ, 
постоянно проживающих на территории РФ;

в) создание условий для реализации права граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, на получение полной и достоверной информации о детях, оставшихся без попечения родителей.

Государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, состоит из регионального и федерального банков соответствующих данных. 

На  основании сообщений органов  опеки и попечительства региональным оператором формируется региональный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей и проживающих на территории этого субъекта РФ. В течение месяца со дня поступления указанных сведений региональный оператор организует устройство ребенка в семью граждан,  проживающих на его территории. При отсутствии такой возможности региональный оператор предоставляет сведения о ребенке федеральному оператору государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (Министерству образования РФ), которым формируется федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для оказания содействия в последующем устройстве ребенка на  воспитание в семью граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ (п. 3 ст. 122 СК РФ). Следует заметить, что предоставление сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, региональным операторам или федеральному оператору не освобождает органы опеки и попечительства, органы исполнительной власти субъектов РФ от обязанности по устройству или организации устройства детей на воспитание в семьи граждан РФ, постоянно проживающих на территории РФ²⁵.

Государственный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей, включает также в себя документированные сведения о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи и обратившихся за соответствующей информацией к  федеральным  и региональным операторам государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Это позволяет осуществлять учет таких граждан и обеспечивать их доступ к информации о детях, оставшихся без попечения родителей. Документированная информация о гражданах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи (анкета гражданина), осуществляется на основании их заявлений в письменной форме при наличии у таких граждан установленных законом оснований быть усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными родителями. 

С учетом приоритета семейных форм воспитания детей на руководителей воспитательных и  иных учреждений (лечебных, социальной защиты), в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, возложена обязанность в семидневный  срок со дня получения известия о том, что ребенок может быть передан на воспитание в семью, сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения данного учреждения    (п. 2 ст. 122 СК РФ).  Последующее устройство ребенка в семью на основании этих сообщений (в форме усыновления или передачи его в приемную семью, под опеку (попечительство) должно происходить в строгом соответствии с требованиями закона,

За неисполнение обязанностей по выявлению и учету  детей, оставшихся без попечения родителей, и их последующему устройству или за предоставление заведомо недостоверных сведений, а также за иные действия, направленные на сокрытие ребенка от передачи в семью, руководители воспитательных и иных учреждений, в которых находятся дети, а также должностные лица органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с п. 4 ст. 122 СК РФ могут быть привлечены к ответственности в порядке, установленном законом (в частности,  к административной ответственности в виде наложения штрафа в размере от 10 до 30 минимальных размеров оплаты труда — ст. 5.36  Кодекса Российской  Федерации об административных правонарушениях ²⁶).

1.2 Российское  законодательство о формах  устройства  детей, 

оставшихся  без попечения родителей

Каждый ребенок имеет  право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно. Поэтому Семейный кодекс Российской Федерации в ст.123  установил приоритет форм семейного воспитания детей, лишившихся родительского попечения. С учетом  требования п.1 ст.123 СК РФ  в 2000-2005  гг. более 2/3  детей, лишившихся родительского попечения, передано на воспитание в семьи.²⁷

В связи с тем, что при  устройстве детей на воспитание в  семью,  и, особенно при передаче их на усыновление, были выявлены многочисленные злоупотребления, ни одно иное юридическое или физическое лицо, кроме органов опеки и попечительства, не вправе осуществлять деятельность по выявлению и устройству детей как профессиональную (ст. 121 СК РФ). Это означает, что запрещено принимать целенаправленные меры по поиску, регистрации и определению судьбы детей, лишенных родительского попечения. Однако все должностные лица, учреждения, организации и граждане обязаны сообщать органам опеки о детях, оставшихся без попечения родителей, оказавшихся в их распоряжении.

Особенно часто в таком положении оказываются органы дознания и предварительного следствия, производящие арест родителей; медицинские учреждения, которые первыми получают сведения о несчастных случаях и заболеваниях родителей; дошкольные и образовательные учреждения, которые посещают дети.