Муниципальное право

    Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

    Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст.17).

    Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.

    Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий.

    Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.

    Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица.

    Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

    Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

    Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации.

    Депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

    Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (ст.18).

    3. Исполнительные органы местного самоуправления: понятие, порядок формирования и организации. Полномочия органов местного самоуправления.

    Статья 17 Федерального закона от 28 августа 1995 г. предусматривает, что в уставе муниципального образования помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления могут быть определены иные органы. Их наименование, компетенция, срок полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности фиксируются в уставах муниципальных образований. Таким образом, закон прямо не устанавливает обязательный порядок формирования исполнительных органов местного самоуправления. Тем не менее трудно себе представить модель организации муниципальной власти без исполнительных органов¹⁰.

    Роль исполнительных органов в муниципальных образованиях выполняют местные администрации - органы управления в районах, городах, иных самоуправляющихся территориях. Положения о исполнительных органах закрепляются в конституциях республик, уставах краев, областей, законах субъектов РФ о местном самоуправлении, уставах муниципальных образований. Так, согласно Уставу  
г. Краснодара² к органам городского самоуправления относятся представительный и исполнительный органы местного самоуправления (ч.1 ст.10).

    Выделяют следующие основные признаки исполнительного органа местного самоуправления:

1. не входит в систему органов государственной власти;
2. его деятельность носит подзаконный характер, исполнительный орган осуществляет свои функции на основании и во исполнении Конституции РФ, федерального законодательства, указов Президента РФ, законов субъектов РФ, федерального законодательства, указов Президента РФ, законов  субъектов РФ, муниципальных образований;
3. является элементом системы органов местного самоуправления;
4. действует на территории конкретного муниципального образования;
5. наименование органа, порядок формирования, компетенция, сроки полномочий, вопросы организации и деятельности определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ;
6. организует исполнение решений представительного органа местного самоуправления, решая вопросы местного значения, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования;
7. его исполнительно-распорядительная деятельность носит юридически-властный характер;
8. является органом управления общей компетенции;
9. имеет собственную организационную структуру;
10. осуществляет свою деятельность на принципах или коллегиальности, или единоначалия³.

    Исполнительные органы местного самоуправления обладают определенными свойствами, отражающими их правовой статус. К таким свойствам относятся: а) организационное обособление (предполагается исходя из осуществления принципа разделения властей на местах), именно которое и определяет местную администрацию как орган исполнительной власти; б) наличие собственной компетенции в различных сферах местной жизни ( при этом под компетенцией исполнительных органов местного самоуправления следует понимать систему полномочий (прав и обязанностей) исполнительных органов муниципальной власти, закрепленных Конституцией РФ, федеральным законодательством, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, по решению определенной части публичных дел²); в) администрация как орган местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования наделяется правами юридического лица³.

    Структура местной администрации определяется населением, исходя из уровня конкретного муниципального образования и представляет собой сложное организационно-функциональное единство. Структура каждого исполнительного органа местного самоуправления обуславливается необходимостью решения различных социально-экономических, административных и других вопросов местной жизни. Так, к примеру, в структуру администрации г. Барнаула входят комитет жилищного хозяйства, комитет по экономике, многоотраслевое объединение коммунального хозяйства, транспортный отдел, центр занятости населения, комитет по финансам, кредитам и налоговой политике, инспекция архитектурно-строительного контроля, отдел строительства и промышленности, отдел по защите прав потребителей, комитет по образованию, отдел культуры, отдел социальной защиты и поддержки населения, комитет здравоохранения и др.⁴

    Помимо этого, в структуру исполнительного органа местного самоуправления, как правило входит вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и т.д.

    Зачастую определением структуры местной администрации ведает глава муниципального образования. Так, например, городская администрация г. Тюмени является постоянно действующим исполнительным органом городского самоуправления при главе города, который утверждает ее структуру⁵.

    Функции, полномочия, а также организация и порядок деятельности структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления определяются специальными положениями об этих органах. Управления, отделы, комитеты и другие структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления возглавляются единоличными руководителями - начальниками управлений, заведующими отделами. В качестве совещательных органов при них могут создаваться коллегии или консультативные советы.

    Таким образом в структуру местной администрации входят следующие структурные звенья: глава и руководящие лица администрации, аппарат местной администрации и специализированные органы управления.

    В одних муниципальных образованиях должность главы исполнительного органа местного самоуправления совмещает глава муниципального образования, в других - глава администрации  назначается либо нанимается по контракту представительным органом в сугубо административных целях. Глава администрации осуществляет общее руководство, непосредственно направляет работу своих заместителей, отдельных структурных подразделений.

     Заместители главы муниципального образования осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации. Они выполняют иные обязанности, возложенные на них главой администрации. Последний определяет число своих заместителей и направления их работы.

    Аппарат местной администрации - это совокупность внутренних структурных подразделений, основное назначение которых — оказывать руководящим органам администрации содействие в работе,  участие которых в осуществлении полномочий местных органов носит функциональный характер. На аппарат возложено юридическое, организационно-техническое, хозяйственное обслуживание администрации⁶. Добавим, что аппарат также выполняет организационно-методические, контрольные функции. Структурные звенья аппарата не пользуются правом издания правовых актов, обязывающих субъектов различных правоотношений. Аппарат не имеет в своем подчинении каких-либо объектов, руководители соответствующих структурных подразделений не пользуются правом распоряжения кредитами. Служебные функции аппарата определяют его горизонтальное подчинение руководящим органам администрации. Подразделения аппарата находятся на бюджетном финансировании².

    В аппарат местной администрации входят организационный отдел (комитет), общий отдел, приемная по личным вопросам граждан, юридический отдел (комитет, управление), информационно-аналитическая служба, пресс-служба главы муниципального образования, отделы (управления) кадровой службы, советники и помощники руководства администрации. В состав аппарата включаются также секретариат, машбюро, иные подразделения, осуществляющие техническое обслуживание исполнительного органа власти.

    Специализированные органы управления местных администраций - это отделы, управления, комитеты, иные структурные подразделения. Решение об их создании и наименовании находится в ведении главы муниципального образования. В отношении большинства из них глава администрации осуществляет общее руководство. Работой отдельных звеньев (например, финансово-бюджетного управления) он руководит непосредственно.

    Специализированные структурные подразделения наделены специальной компетенцией в определенной отрасли или сфере муниципального хозяйства.

    В зависимости от сфер деятельности различаются следующие структурные подразделения:

    1) сферы обслуживания населения (управления здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, жилищной политики, бытового обслуживания, транспорта, связи и др.);

    2) обеспечения правопорядка и охраны прав граждан (управления и отделы внутренних дел, органы записи актов гражданского состояния, управления государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, отделы административных органов и др.);

    3) сферы производства (отделы промышленности, сельскохозяйственного производства, управления архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений и т. д.).

    По способу финансирования различаются отделы и управления, содержащиеся за счет средств местного бюджета (их большинство в структуре администрации), и подразделения, функционирующие на хозрасчетной основе, имеющие собственные источники дохода от хозяйственной деятельности.

    Также отделы, управления и комитеты подразделяются на отраслевые и функциональные. К отраслевым подразделениям, руководящим  отдельными отраслями муниципального хозяйства относятся следующие:

• управления (отделы) здравоохранения;
• управления (отделы) благоустройства;
• управления (отделы) архитектуры;
• жилищные управления и отделы;
• комитеты по экономике;
• финансовые отделы и управления;
• комитеты по экологии и т.д.;

          Таким образом, под исполнительным органом местного самоуправления понимается орган управления общей компетенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений представительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения³.