Муниципальное право

    Вопросы муниципальной службы конкретизируются законами субъектов РФ и закрепляются в уставах муниципальных образований. 

    5. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.

    Издание правовых актов представительными органами местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности. Данное право закреплено в законодательстве. Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование, виды актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставами муниципальных образований. Таким образом, подробно регламентированная прежде правовая деятельность местных органов власти сегодня отличается значительной степенью свободы усмотрения. При этом она может быть реализована только в рамках предусмотренных законом требований. Имеется в виду, что издание правовых актов осуществляется лишь по вопросам ведения представительных органов местного самоуправления. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный характер, т.е. осуществляется на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

    Виды правовых актов. Они соответствуют формам правовой деятельности представительных органов местного самоуправления. В литературе отмечаются различные основания классификации правовых актов.

    Классификация актов по юридическим свойствам позволяет различать нормативные и ненормативные акты.

    Нормативные акты устанавливают или содержат правовые нормы. Теорией права сформулированы основные признаки, указывающие на нормативный характер правового документа. Это: неконкретность адресата, возможность неоднократного применения и сохранение действия предписания независимо от его исполнения. Достаточно наличия этих признаков, чтобы считать правовой акт нормативным.

    Нормативные акты регламентируют наиболее важные общественные отношения, устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. таковыми признаются акты, закрепляющие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления, регламентирующие иные вопросы, находящиеся в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления.

    Нормативный характер носят основные финансовые и плановые документы. Речь идёт о бюджетах, планах и программах социально-экономического развития муниципальных образований. Так,  
О.Е. Кутафин подчеркивает, что хозяйственные планы, утверждаемые местными представительными органами, являются важнейшим видом нормативных плановых актов. Содержащиеся в них предписания обладают всеми необходимыми общими признаками правовой нормы². В литературе высказывалась и другая точка зрения в отношении природы плановых актов: Г.И. Петров характеризовал их как акты общего значения, т. е. не имеющие ни нормативного, ни индивидуального характера. Важнейшими нормативными актами являются документы, устанавливающие организацию и порядок проведения местных референдумов, собраний, уличных шествий и демонстраций.

    Нормативными являются акты  Городских Дум, утверждающие уставы муниципальных образований, организацию территориального общественного самоуправления. Таковыми же выступают акты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц и граждан, находящихся на территории муниципального образования. Отличительной особенностью является то, что в таких актах содержатся меры государственного, властного воздействия (административные взыскания) на субъектов правонарушений.

    Ненормативные акты, которые часто именуются индивидуальными актами применения нормы права, не содержат правовых норм, они направлены на возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений. Ненормативные акты принимаются местными представительными органами власти по кадровым вопросам (выборы руководящих органов, утверждение постоянных комиссий, избрание и освобождение от должности руководителей этих комиссий и т.д.). Таким образом, ненормативные правовые акты преимущественно посвящены внутренним вопросам, связанным с совершенствованием структуры, организационных форм и методов деятельности местных органов представительной власти.

    а) по нормативной природе различаются:

    - нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц: уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов местного самоуправления, постановления представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах и др.;

    - правовые акты индивидуального содержания, адресованные конкретному лицу или органу и рассчитанные на однократное применение:

    ордер - договор найма жилого помещения в муниципальном жилищном фонде социального использования, распоряжение мэра города о выделении дополнительных средств на ремонт объекта социально-культурного назначения, приказ заместителя главы районной администрации об увольнении муниципального служащего и др.;

    б) по порядку принятия среди правовых актов местного самоуправления различают:

    - решения, принятые непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме: уставы муниципальных образований, решения об изменении структуры органов местного самоуправления, решения о приватизации муниципальной собственности и др. Данные решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и вступают в силу после официального опубликования (обнародования);

    - решения, принятые коллегиально на собраниях (сходах) граждан:

    решение о создании органов территориального общественного самоуправления, решения об избрании старосты сельского поселения как главы муниципального образования и др.;

    - правовые акты, принятые в порядке народной правотворческой инициативы: постановления представительного органа местного самоуправления об изменении структуры органов местного самоуправления и др.;

    - правовые акты, принятые коллегиально представительным органом местного самоуправления или выборным коллегиальным органом территориального общественного самоуправления: положения об органах территориального общественного самоуправления и др.;

    - правовые акты, принятые на основе единоначалия: распоряжения и приказы главы муниципального образования (главы местной администрации) и др.;

    - договоры, если хотя бы одна из сторон представляет интересы соответствующего муниципального образования: договор местной администрации с частной фирмой о строительстве муниципального жилья, договор представительного органа местного самоуправления и выборного коллегиального органа территориального общественного самоуправления о разграничении компетенции и финансовых средств и др.;

    в) по содержанию правовые акты местного самоуправления можно сгруппировать в зависимости от предметов ведения местного самоуправления следующим образом:

    - правовые акты по вопросам хозяйственной деятельности;

    - правовые акты по вопросам социальной политики;

    - правовые акты по вопросам деятельности местного самоуправления в культурной сфере;

    - правовые акты по вопросам охраны общественного порядка;

    г) по порядку вступления правовых актов местного самоуправления в юридическую силу различают:

    - правовые акты, требующие обязательной публикации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования);

    - правовые акты, не требующие официального опубликования (обнародования), как правило, акты для служебного пользования.

    Наименования правовых актов. Конкретное наименование правовых актов представительного органа местного самоуправления устанавливается в уставе муниципального образования. Союзное и республиканское законодательство прошлых лет закрепляло в качестве правовых актов местных представительных органов два вида: решения и распоряжения. Ведущее место в системе актов занимали решения. Справедливо считалось, что в решениях выражается общая воля выборных представителей народа. Решениями регулировались все наиболее важные вопросы местной жизни, хотя конкретный перечень отношений, регламентируемых решениями, не определялся. Наверное, в этом не было особой необходимости, и поэтому правовая деятельность местных органов власти строилась исходя из практического опыта и теоретических выводов юридической науки. При рассмотрении конкретных вопросов применялись правовые акты в форме распоряжений. В то же время отчетливо просматривалась связь между юридическими свойствами правового акта и его наименованием (формой). Нормативному акту соответствовали решения, ненормативному — распоряжения. Подобное соотношение остается действенным и на современном этапе деятельности представительных органов местного самоуправления.

    На практике городская Дума принимает решения и постановления. Решения как нормативные правовые акты, принятые в пределах компетенции Думы, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории города государственными, муниципальными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами. Решения гордумы подписываются главой муниципального образования. Они могут быть им возвращены для повторного рассмотрения Думой. В случае, если решение принимается повторно, Глава города подписывает его либо обращается в суд. Правовые акты Думы в форме постановлений подписываются председателем Думы. Обычно постановления принимаются по вопросам внутренней организации представительного органа и его структурных звеньев. 

    Тема 10.  Понятие и общая характеристика предметов ведения и полномочий местного самоуправления

1. Понятие и общая характеристика предметов ведения местного самоуправления.
2. Понятие и содержание полномочий органов местного самоуправления. Сферы реализации полномочий органов местного самоуправления.
3. Понятие, структура компетенции органов местного самоуправления и её разграничение между представительными и исполнительными органами местного самоуправления.

    1. Понятие и общая характеристика предметов ведения местного самоуправления.

    Местное самоуправление представляет собой деятельность местного сообщества по решению вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности муниципального образования. Эта деятельность осуществляется как непосредственно населением, так и через выборные и иные органы местного самоуправления и затрагивает различные сферы - благоустройство, охрану общественного порядка, социально-экономические вопросы и т.д. Направления деятельности (сферы деятельности), в которых органы и должностные лица местного самоуправления правомочны действовать, составляют предметы ведения местного самоуправления³.

    Под предметом понимается то, на что направлено какое-либо действие, объект. По содержанию к слову «предмет» близко слово «сфера», под которой толковые словари русского языка понимают область, пределы распространения чего-нибудь (например, сфера деятельности, сфера влияния). Слово «ведение» словари раскрывают как сферу деятельности, управления².

    В статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации.

    К вопросам местного значения относятся:

    1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

    2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

    3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

    4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

    5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;