Муниципальное право

    Немаловажную роль правовой защиты интересов и прав местного самоуправления играют федеральные и региональные программы развития местного самоуправления, принятие которых предусмотрено в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ (ст.ст. 4 и 5), в частности, такие, как Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления.

3. Понятие ответственности органов местного самоуправления и ее виды.

    Органы и должностные лица местного самоуправления, принимая на себя от населения муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, автоматически становятся ответственны за принимаемые решения, действия, а также способы реагирования на возникающие проблемы местной жизни. Это значит, что за принятые ими противоправные решения или за ненадлежащее осуществление своих задач и функций в отношении них предусмотрены нормами права  различные меры правового воздействия.

    Некоторые авторы считают, что в целом институт ответственности органов местного самоуправления в муниципальном праве базируется на конституционном принципе ответственности, нашедшем свое отражение в ч.2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которой их решения могут быть обжалованы в суд².

    Профессор В.И. Фадеев дал следующее определение ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций³.

    Однако на сегодняшний день проблемы ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в законодательстве освещены недостаточно полно, особенно касающейся части ответственности перед населением. В связи с этим отдельными авторами предлагается закрепить в ст. 53 Конституции РФ, устанавливающей право на возмещение государственного вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц, положение об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за причиненный ими вред⁴.

    Кроме ответственности, в целях обеспечения нормального и качественного функционирования местного самоуправления, предусмотрен контроль за их деятельностью, осуществляемый различными субъектами, который одновременно является необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

    В целом круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 47)². В него входят: население муниципального образования, государство, физические и юридические лица.

    Наиболее важное значение имеет обеспечение зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления от населения муниципального образования, являющегося основным носителем прав местного самоуправления, реализующим их во многом через данные органы. Основным инструментом реализации данного механизма будут являться различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, установленные законодательством о местном самоуправлении.

    Данные виды ответственности образуют определенные правовые институты, такие как институт референдума о выражении недоверия населением выборному органу и должностному лицу местного самоуправления, институт отзыва населением депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и иные институты ответственности органов местного самоуправления перед населением.

    Одним из оснований ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, определенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», является утрата доверия населения. Данная правовая категория («утрата доверия населения») является определяющей для принципа народовластия в целом, так как народовластие невозможно при существовании представительных и руководящих органов местного самоуправления, не пользующихся доверием населения, не отражающих в своей деятельности их интересы и потребности.

    Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления перед населением в результате утраты доверия определяются уставом муниципального образования. Однако общим принципом такой ответственности является то, что ее несут только выборные органы и должностные лица местного самоуправления, которым в свое время населением было доверено представлять, реализовывать и защищать их интересы на уровне местной жизни.

    Рассмотрим подробнее каждый правовой институт ответственности органов местного самоуправления перед населением.

    Выражение недоверия через референдум регулируется на уровне законодательства субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, где должны быть определены правовые последствия выражения недоверия населением выборному органу или должностному лицу местного самоуправления. Данное положение закреплено ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Рассмотрим на примере г. Омска как конкретизирован механизм ответственности органов местного самоуправления через голосование на референдуме населения в его уставе. Так, согласно уставу города, принятому городским советом 20.09.1995 г. по ст. 34 основаниями для утраты доверия населения являются:

1. для городского совета - выражение населением недоверия совету в результате проведения городского референдума; отрицательный результат городского референдума о досрочном прекращении полномочий главы городского самоуправления, проведенного по инициативе совета;
2. для главы городского самоуправления - выражение населением недоверия главе городского самоуправления по итогам проведения городского референдума; отрицательный результат городского референдума о досрочном прекращении полномочий Совета, проведенного по инициативе главы городского самоуправления.

          В первом случае городской совет принимает решение о самороспуске либо совет распускает глава городского самоуправления и назначает повторные выборы, не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий совета. Во втором случае глава городского самоуправления принимает решение о добровольной отставке либо городской совет освобождает главу городского самоуправления от должности своим решением и назначает повторные выборы главы городского самоуправления населением или избирает его из своего состава в порядке, установленном законодательством Омской области и уставом города. Если недоверие выражено одновременно городскому совету и главе городского самоуправления, Законодательное собрание области назначает день выборов в указанные органы городского самоуправления и главы городского самоуправления. Полномочия городского совета и главы городского самоуправления прекращаются в день начала работы новых органов местного самоуправления и главы городского самоуправления.

    Уставами муниципальных образований может предусматриваться использование института выражения недоверия для вынесения недоверия депутатами представительного органа, например, избранному ими должностному лицу.

    Институт отзыва члена выборного представительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления регулируется уставами муниципальных образований (ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»³. Муниципальное образование в соответствии с федеральным и региональным законодательством самостоятельно определяет порядок реализации права населения на отзыв данных выборных лиц.

    В некоторых регионах институт отзыва расширен такой правовой категорией как «досрочное прекращение полномочий выборных органов». Так, законом Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в республике Башкортостан» в редакции от 13 марта 1998 г.²  в  
ст. 36 предусматривается, что в отношении выборных должностных лиц в случае утраты доверия населением осуществляется процедура отзыва, а для выборных органов местного самоуправления - процедура досрочного прекращения полномочий, которые осуществляются в порядке, установленном уставом сельсовета, поссовета в соответствии с законодательством.

    К иным институтам ответственности органов местного самоуправления перед населением можно отнести различные формы ответственности должностных лиц органов местного самоуправления принятых на должность по контракту либо по своему решению выборными представительными органами или выборным должностным лицом. В данном случае ответственность указанных должностных лиц перед населением наступает в опосредованной форме, так как в действительности они несут ответственность перед выборным органом или должностным лицом, которым он был принят или выбран на должность.

    Точно так же  в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены основания и формы ответственности главы муниципального образования, который был избран на свою должность выборным органом местного самоуправления.

    Как уже отмечалось, одним из условий реализации института ответственности органов местного самоуправления перед населением является наличие контроля со стороны населения за деятельностью данных органов. Уставами муниципальных образований могут быть закреплены различные формы такого контроля, наиболее распространенными из которых являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением³. Подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований (ст.ст. 16, 17 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ»)².

     Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является важным фактором, положительно влияющим на состояние законности в деятельности данных органов. Закон об общих принципах организации местного самоуправления  
(ст. 49) основным условием наступления такой ответственности считает нарушение органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ и ее субъектов, федеральных и региональных законов, устава муниципального образования³.

    В данном случае ответственность реализуется в форме прекращения полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления. В соответствии с законодательством решение о прекращении полномочий данных органов и должностных лиц принимает соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации. Основанием для рассмотрения данного решения законодательным (представительным) органом субъекта Федерации является заключение суда субъекта Федерации о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления законодательству Российской Федерации,  ее субъектов, уставу муниципального образования.

    Так в законодательстве Республики Башкортостан о местном самоуправлении закреплено, что заключение Верховного Суда Республики Башкортостан о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РБ, законам РБ, уставу сельсовета, поссовета является основанием для рассмотрения Государственным Собранием РБ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение их полномочий и одновременное назначение новых выборов осуществляются в соответствии с законодательством Республики Башкортостан⁴.

    В ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрена также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако в настоящее время этот вопрос упирается в ряд нерешенных проблем соответствующего материально-финансового обеспечения, реализации таких полномочий органами местного самоуправления, а законом не установлен конкретный механизм и формы привлечения к данному виду ответственности. Определено лишь основание ее наступления - неэффективное исполнение или неисполнение делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий.

    Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны государства в первую очередь осуществляется со стороны Прокуратуры РФ. С этой позиции прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления имеет своей целью выявление случаев нарушений данными органами и должностными лицами федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований,  которые могут служить основанием наступления их ответственности перед государством.

    Прокурор или его заместитель на законных основаниях могут возбуждать уголовные дела или производство по делам об административных правонарушениях, требовать привлечения лиц, преступивших закон, к иным видам ответственности, установленных законом.

    Одной из форм реагирования прокурора на нарушения законности органов местного самоуправления является протест. Прокурор в соответствии с законом может опротестовывать противоречащие закону правовые акты органов и должностных лиц муниципальной власти, обращаться в суд или арбитражный суд с требованиями о признании таких актов недействительными.