Совершенствование управления муниципальной собственностью

В дальнейшем, раскрывая  сущностное содержание собственности, необходимо учитывать, что эта экономическая категория неразрывно связана с такой экономической категорией, как управление. Эти экономические понятия имеют органическую связь, так как управление, по сути, является функцией собственности, то есть одной из её обязательных сторон. В любом случае основное управление осуществляет тот, кто является собственником средств производства. Реальная степень участия населения в управлении отражает зрелость развития отношений собственности. И, в соответствии с этим, общественное управление во владении, распоряжении, присвоении, пользовании собственности разворачивается на различных иерархических уровнях.

Первоначально, на этапе  становления рыночной экономики, муниципальная  собственность рассматривалась как разновидность или особый уровень государственной собственности, что было обусловлено трактовкой этих категорий как проявлений общественной собственности. В ходе становления  и развития различных систем хозяйствования некоторые экономисты, признавая муниципальную собственность, включали её в многоуровневую систему государственной собственности, наряду с государственной и региональной собственностью, называя её при этом «местной или коммунальной» [46, с.13].

Позднее, в современной  экономической и правовой литературе появляется точка зрения о негосударственном характере муниципальной собственности, о её выделении из государственного сектора экономики. Так, Л.И.Абалкин отмечает, что муниципальная собственность не является «ни государственной, ни частной» [14, с.27]. Данную позицию поддерживают также авторы коллективной монографии «Собственность в экономической системе России». Именно эта характеристика муниципальной собственности, как особой, самостоятельной формы общественной собственности, отвечает её настоящему сущностному проявлению как объекта управления и как основы муниципальных образований. Подобная точка зрения в настоящих экономических условиях получила своё отражение в основных законодательных документах Российской Федерации: Конституции РФ и Гражданском Кодексе.

Важный момент в исследовании муниципальной собственности связан с тем, что эту форму собственности  не следует оценивать как государственную  собственность, хотя необходимо признать её общественную природу. Во-первых, признание  муниципальной собственности как публичной формы отражает её ориентацию на совместное присвоение результатов функционирования объектов собственности. Во-вторых, особая природа объекта муниципальной собственности как материальной основы производства общественных благ предполагает, с одной стороны, неделимость объектов собственности, то есть невозможность выделения доли каждого конкретного члена муниципального образования и возмещения её в денежном эквиваленте, а с другой стороны, неприбыльный характер функционирования системы собственности, нацеленной на непосредственное удовлетворение социально-экономических потребностей населения, развитие и совершенствование объектов собственности. Получается, что социальная природа муниципальной собственности даёт основание отождествлять государственную и муниципальную формы собственности как разновидности общественной, или публичной, собственности по отношению к частной собственности. Поэтому главное разграничение между частной и общественной формами собственности обусловлено договорным характером имущественных отношений, связанных с тем, что общественная собственность реализует общий интерес, а частная представляет и отстаивает частные интересы.

Муниципальная собственность выступает средством социальной защиты населения муниципального образования. Она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельных, слабо защищенных слоев населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.

Муниципальная собственность — это имущественный комплекс муниципального образования, в который входят земельные участки, движимое и недвижимое имущество. В категорию «недвижимое имущество» входят жилой и нежилой фонд, коммунальные сети, различного рода сооружения и так далее.

Распоряжение муниципальной  собственностью от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции.

В собственности города находятся объекты, имеющие особо  важное значение для жизнеобеспечения города, удовлетворения потребностей населения и городского хозяйства, а также сохранения историко-культурного наследия (городские парки, ценные природные ландшафты, памятники архитектуры, городские системы водоснабжения и энергообеспечения, городские дороги и площади, инженерные сети и сооружения, полезные ископаемые, имеющие общегородское значение).

К объектам муниципальной  собственности города относятся  объекты социально-культурного назначения (школы и другие учебные заведения, библиотеки, дома и дворцы культуры, детские сады и ясли, детские дома, дома престарелых и инвалидов, больницы и поликлиники, спортивные сооружения общегородского значения, здания, используемые для нужд управления городом), объекты муниципального городского жилого фонда.

Муниципальная собственность  – это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество  городских и сельских поселений, а также их финансы, которые –  в то же время – выделены в  отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными.

Отметим, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка» – городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования.

На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении  вопросов местного значения. Это местное  сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской 
Федерации – это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это 
«деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения 
«власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России – источник власти на всей её территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.

Итак, главным субъектом  владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью». И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

- глава муниципального образования;

- представительный орган муниципального образования;

- структурные органы и подразделения местной администрации;

- орган управления муниципальным хозяйством;

- муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

- другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Стоит отметить, что в  исключительной собственности муниципальных  образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия – в соответствии со ст. 113 ГК РФ – являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность.

Итак, муниципальная собственность  представляет собой отношения между субъектами муниципальной социально-экономической системы по совместному присвоению ресурсов и результатов общественного производства в виде общественных благ для обеспечения непрерывного воспроизводства системы жизнеобеспечения на определённой территории. Анализ субъектно-объектной характеристики муниципальной собственности является теоретической основой оценки её роли и значения в экономической системе, места данной формы собственности в структуре собственности, что обосновывает необходимость её существования в развивающейся рыночной экономике в условиях демократически организованного государства.

1.2. Роль и значение управления муниципальной собственностью

Определяя природу муниципальной  собственности и её социально-экономическую  сущность, необходимо проанализировать качественные характеристики субъекта муниципальной собственности как важнейшего элемента её содержательной структуры. Исследование и решение этой проблемы осложняется наличием нескольких социальных институтов в структуре муниципального образования – это население территории, а также его представительные и исполнительные органы. Исследование субъекта муниципальной собственности предполагает наличие только одного из институтов, для закрепления и обоснования его ведущей роли в осуществлении функций собственника с выделением его прав и обязанностей. В данном случае наличие нескольких социальных в качестве собственника осложняет процесс владения, распоряжения и пользования муниципальной собственностью.

Исследуя процесс формирования в современной России муниципальной экономики, необходимо отметить, что он осуществлялся и продолжает осуществляться различными способами. Первым способом является непосредственная передача государственного и частного имущества в муниципальное ведение. Особенно широко в экономической практике нашей страны применялся такой способ формирования муниципальной собственности, как разгосударствление, то есть в процессе приватизации в России происходило перераспределение имущественного комплекса государства по уровням управления и формам собственности. Данный способ формирования муниципальной собственности не потерял своей актуальности и в настоящее время. Процесс наращивания имущественного комплекса муниципальных образований осуществляется именно этим путём и не завершён до настоящего времени, что приводит к нежелательным явлениям, способствующим нестабильности экономической системы.

В настоящее время  формирование муниципального сектора  достаточно активно осуществляется также вторым способом, то есть путём  создания муниципальных предприятий и учреждений. Основной проблемой в данном случае является необходимость создания муниципальных предприятий, что требует немалых денежных и организационных усилий. Поэтому возникновение муниципальных предприятий предполагает первоначальное изучение рыночной и социально-экономической ситуации и оценку возможной социальной или экономической эффективности новых муниципальных предприятий, способных работать рентабельно для удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования.

В отношении третьего способа, то есть приобретения муниципалитетами имущества на стоимостной основе, необходимо сказать, что в настоящее  время в практике России этот способ практически не применим, возможно только оценивать его перспективность  в дальнейшем развитии муниципальной экономики. Дефицитность местных бюджетов, нехватка средств для решения насущных проблем местной экономики не способствуют применению этого способа для пополнения муниципальной собственности. Можно только надеяться, что в недалёком будущем местные власти будут способны покупать предприятия, производящие блага, заинтересованность в которых имеется на данной территории.

Анализ представленных способов формирования муниципальной  собственности в российской экономике  заключает в себе позитивные возможности для будущего оптимального функционирования муниципального сектора. От процесса формирования муниципального имущественного комплекса зависит будущее муниципальных образований, возможности развития этих территорий и формирование соответствующего потребностям населения объёма производства социально значимых благ.

Преобразование собственности  в рамках её разгосударствления –  это характерная черта системных  преобразований в экономике переходного  периода. Однако в нашей стране разгосударствление собственности было сведено к изменению формы собственности, то есть к радикальной смене государственной формы собственности на частную в виде приватизации. Произошедшая в России смена экономической политики и социально-хозяйственных ориентиров изменила роль и соотношение государственной собственности в экономике. Денационализация и рассредоточение государственных основ управления отразились на преобразовании форм присвоения и создании условий хозяйствования в общественном секторе, а также повлияли на перераспределение прав собственника между разными уровнями отраслевого и территориального управления. Эти аспекты перераспределения охватываются понятием разгосударствления как децентрализации, то есть означают расширение демократических начал хозяйствования. В анализе процесса разгосударствления следует учитывать, что разгосударствление общественной собственности представлено и реализовано в расширении форм собственности. При таком изменении системы хозяйствования весь процесс преобразования собственности сводится к превращению общенародной собственности в иные формы. Применительно к требованиям формирования рыночной экономики или экономики смешанного типа изменение форм собственности должно быть экономически обосновано, то есть переход от господства государственной формы собственности к появлению многообразия различных форм, среди которых и частная и разграниченная общественная, проявляющаяся в виде государственной, региональной и муниципальной собственности.