Совершенствование управления муниципальной собственностью

Политико-экономический  подход к трактовке муниципальной собственности как экономического отношения, предполагает выделение двух субъектов данных отношений: с одной стороны, выступает население муниципального образования, а с другой – многоуровневый субъект, осуществляющий владение и распоряжение муниципальной собственностью, то есть органы представительной власти. Но в этих экономических отношениях присутствует и третий субъект, то есть органы исполнительной власти, в его задачи входит управление муниципальной собственностью и осуществление процесса её использования. При всем этом непосредственное пользование в процессе производства общественных благ и услуг осуществляют трудовые коллективы муниципальных предприятий и учреждений.

Представляется, что, определяя  институциональную структуру муниципального образования, необходимо в качестве субъекта муниципальной собственности рассматривать население и представительные органы местной власти как единое целое, как социально-политическую систему, соответствующую современному уровню экономического развития и позволяющую наилучшим образом реализовать функции собственника в отношении муниципального имущества, обеспечивая учёт интересов населения, а также минимизацию издержек по контролю над собственностью.

Муниципальная собственность  выполняет две основные функции. Первая состоит в том, что муниципальная собственность служит основой экономической самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает управляемость хозяйством соответствующей территории как единым целым. Это имеет и правовую основу, которая разграничивает государственную власть и местное управление. Так, Статья 12 Конституции РФ гласит, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1]. Все законодательные акты, принятые за последние годы в России, также трактуют местное управление исключительно как самоуправление, при этом данные термины употребляются не как синонимы, а в них вкладывается принципиально противоположное содержание. При обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся аргументы того, что в системе этих органов отсутствует строгая иерархия и соподчиненность, характерные для построения государственного механизма, и того, что муниципальные органы власти действуют не от имени государства, а в интересах населения соответствующей территории, а также то, что материально-финансовую базу местных органов самоуправления составляют муниципальная собственность и муниципальный бюджет. Местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» [1]. Следовательно, местное самоуправление, выведенное за рамки системы государственной власти, обеспечивает наиболее полный, адекватный учёт интересов местного населения, приоритетность этих интересов по сравнению с интересами государства, а также ограничивает вмешательство всех вышестоящих уровней государственной власти в деятельность местных органов по управлению муниципальной собственностью.

Наличие муниципальной собственности закрепляет за местным самоуправлением исключительное право монопольного производства некоторых продуктов и услуг и выполнения работ именно для данного территориального сообщества. Обеспечение населения товарами и услугами через муниципальный сектор экономики осуществляется часто по более низким ценам, для частных предприятий, а иногда и на бесплатной основе. Причем непосредственное производство муниципальных благ опосредуется регулирующей ролью социальных институтов, что и позволяет говорить об общественной природе данной формы собственности. Наличие муниципальной собственности способствует укреплению позиций местного самоуправления и позволяет сформировать для жителей данного территориального сообщества тот набор доступных благ и льгот, который не будет ущемлять их гражданские свободы и поддерживать приемлемый уровень жизни на данной территории.

Вторая функция муниципальной собственности заключается в том, что она служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. Обеспеченность муниципальным жильём, функционирование детских и образовательных учреждений, местные льготы при оплате коммунальных услуг, целевая поддержка нуждающихся и малообеспеченных позволяют поддерживать определённые социальные стандарты жизни людей на данной территории. Следовательно, наличие муниципальной собственности выступает необходимым условием защищённости отдельных членов территориальной общности и выступают гарантом демократически организованного государства.

Проведённый анализ показывает, что муниципальная собственность  является самостоятельной формой собственности, по своей сущности связанной с общественной собственностью на основе социально значимого характера субъектов, и как основа объекта отношений, признанного для производства общественных благ в рамках территориального образования. Основным результатом функционирования муниципальной собственности становятся общественные и смешанно-общественные права.

Муниципальная собственность  является экономической основой  муниципального образования, необходимым  элементом рыночного хозяйства  территории, поскольку позволяет  производить жизненно важные товары и услуги при минимальных для населения затратах и обеспечивают гарантию воспроизводства местных ресурсов в соответствии с социальными нормативами и приоритетами данной территории. Поэтому формирование муниципальной собственности объективно необходимо в условиях становления и развития демократически устроенного государства с многосекторной рыночной экономикой.

В системе муниципальной  собственности номинальным собственником  выступает население, в его интересах  определённая часть объектов собственности  выводится из свободного рыночного оборота и образует экономическую основу муниципального образования. Поскольку населению трудно осуществлять функции непосредственного управления собственностью, реальное использование этих функций требует значительных затрат. Также трудно осуществлять управление муниципальной собственностью на современном уровне развития производительных сил и при существующей системе расселения. В этом случае реальным собственником выступают социальные институты в лице представительных органов власти. Они осуществляют владение и распоряжение муниципальной собственностью, передавая функцию управления другим социальным институтам – исполнительным органам власти, которые формируются из профессиональных управленцев в конкретных областях хозяйствования. Наделение исполнительных структур функциями управления соответствует современной тенденции в развитии отношений собственности, когда управление собственностью всё больше отделяется от других прав и полномочий собственника и становится относительно самостоятельным явлением. Представительные власти обладают наибольшей концентрацией правоотношений объектов муниципальной собственности и несут ответственность перед населением за состояние объектов собственности и их использование в интересах этого же населения. В свою очередь, население реализует своё право собственника непосредственно через контроль над представительными органами власти.

Для муниципальной собственности  особое значение имеет этап непосредственного  потребления, так как объекты  муниципальной собственности выступают материальной базой в основном для производства общественных благ и услуг. Но производство общественных благ для населения может осуществляться и на базе других форм собственности, и поступление этих благ к населению происходит на основе рыночного обмена через социальные институты данной территории. Поэтому возможны два типа воспроизводства отношений муниципальной собственности. Первый тип предполагает полное воспроизводство, когда экономические отношения производства общественных благ и услуг включаются во все фазы воспроизводственного цикла. Второй тип характеризуется ограниченным воспроизводством, то есть заключается в воспроизводстве общественных благ и услуг, необходимом только на отдельных фазах воспроизводства.

Органы местного самоуправления, сопоставив издержки по созданию собственного производства благ или услуг, а также «обеспечение населения этими благами или услугами, могут объявить тендер на выполнение муниципального заказа, то есть выполнение работ и услуг с финансированием из местного бюджета» [28, с.96]. Если средства производства находятся в муниципальной собственности, то это присвоение опосредовано социальными институтами данной территории, которые административным путём через руководство соответствующих предприятий определяют масштабы и интенсивность данного присвоения. Если же средства производства находятся в других формах собственности, то социальные институты от лица населения данной территории косвенным путём через финансирование процесса производства опосредуют процесс присвоения. Следовательно, процесс присвоения опосредуется либо социальными институтами данной территории (то есть представительными и исполнительными органами власти, являющимися институциональными представителями интересов населения данной территории) либо управляющим звеном этих предприятий.

Социальные институты, также в силу опосредования ими  общественных связей, занимаются определением и созданием конкретной формы  управления муниципальным образованием, доли непосредственного соединения факторов производства в рамках муниципальных территорий. В российском законодательстве, где функции собственности определяются как права собственника, установлено, что от имени муниципальных образований права собственника реализуют органы местного самоуправления, которые передают имущество, находящееся в муниципальной собственности, соответствующим унитарным предприятиям на правах хозяйственного ведения или муниципальным организациям на правах оперативного управления. Эти предприятия и учреждения «вправе владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом в пределах, установленных собственником» [2, с.347]. Границы этих пределов определены Ст.295 ГК РФ, где отмечается, что именно собственник решает вопросы создания предприятия, определяет предмет и цели его деятельности, реорганизацию и ликвидацию, руководит и контролирует процесс использования имущества предприятия, а также имеет право на получение части прибыли от использования муниципального имущества. Таким образом, права собственника охватывают все этапы организации производства, а право хозяйственного ведения и оперативного управления этим предприятием оставляет возможность реализовать функции владения и пользования в оставшихся пределах. Следовательно, законодательство сводит функции собственности к различной степени возможной реализации этих функций у разных субъектов, то есть функции собственности не разделяются, а реализуются в различных правовых режимах ограничения.

Под управлением муниципальной  собственностью понимается осуществление  от имени и в интересах населения деятельности органов местного самоуправления по реализации в рамках их компетенции владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также разработка механизмов всестороннего социально-экономического регулирования сферой муниципальной экономики, условная схема этого регулирования представлена на рис.2

Рис.2 «Дерево целей» функционирования муниципального хозяйства

Таким образом, характеризуя муниципальную экономику, необходимо отметить, что она включает в себя два сегмента:

1. хозяйственно-имущественный комплекс, производящий на территории муниципального образования общественные, совместно потребляемые блага;
2. экономический, «рыночный комплекс, способный к расширенному воспроизводству и тем самым готовый приносить муниципальному образованию доход» [17, с.39]. Разграничение этих сегментов муниципальной экономики обусловлено спецификой продукта, производимого в рамках муниципального сектора и нацеленного на производство общественно значимых и социально приоритетных продуктов, а также нестоймостным характером присвоения объектов муниципальной собственности.

Принципиальная особенность  муниципальной собственности состоит  в том, что в абсолютно преобладающей  своей части она является бюджетопотребляющей, а не доходопроизводящей. Значительная часть бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. При этом доходы от использования муниципальной собственности в среднестатистических муниципальных образованиях в настоящей экономической ситуации редко превышают 4% общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов.

1.3. Модели управления муниципальной собственностью

Опираясь на исторический опыт и генезис муниципальных  систем управления, необходимо исследовать  и классифицировать основные, типичные модели управления муниципальной собственностью. Попытка классификации основных муниципальных систем, их преимущественных признаков, а также стран, имеющих в своём организационно-политическом устройстве различные модели муниципального управления, представлены в табл.1.

Таблица 1.1

Модели систем муниципального управления