История государственного управления в России

До 1822 г. Сибирское генерал-губернаторство объединяло Тобольскую, Томскую, Якутскую губернии. По предложению генерал-губернатора Сибири М.М. Сперанского созданы Западно-Сибирское генерал-губернаторство (Тобольская, Томская губернии и образованная Омская область) и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство (образованные Иркутская, Енисейская губернии, Якутская область, Охотское, Камчатское, Троицко-Савское управления). Генерал-губернаторы имели очень широкие административные, полицейские, хозяйственные, финансовые, судебные и другие полномочия. Совет генерал-губернатора состоял из назначенных императором чиновников, должен был контролировать его деятельность.

Губернское управление строилось  по общероссийским стандартам. Вместо уездов губернии делились на округа, начальники которых возглавляли окружное казенное управление, совещательный окружной совет чиновников. Земский суд и его глава — земский исправник ведали полицией округа. Полицией городов ведали городничие, хозяйственными делами — сословные думы (голова, 2—3 заседателя). Русское сельское население имело волостное и сельское управление.

На территории сибирских  областей размещались постоянные и  регулярные войска (казаки). Областное  управление имело те же структуры, что  и округа губерний, но окружной начальник  совмещал гражданские и военные  функции управления.

В отличие от Европейской  России в управлении Сибирью громадную  долю составляли функции содержания каторжан, поселенцев, особенно в восточной  части, и управления нерусскими народами.

Местная администрация опиралась  на феодальную и родоплеменную знать. На окраинах, присоединенных землях проводилась политика русификации, унитаризации государственного устройства и управления.

Николай I упразднил наместничества как постоянно действующий институт в системе управления, создавал их в исключительных случаях по политическим соображениям и на основе особых императорских  актов (царство Польское, Кавказ). В  законах о центральном и местном  управлении не предусматривался этот институт. Предпочтение отдано генерал-губернаторству. Их число возросло с трех в начале века до 10 к 1850 г. [68] Они объединяли по нескольку губерний, являлись по сути дела имперскими округами.

Государственное управление городом сохранило прежние учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши, особенности управления губернскими  и уездными городами. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 — уездных. Почти 80% российских городов  являлись административными центрами, имели административные функции. Возрастало значение и промышленных, торговых функций. Через административные структуры  государство присутствовало в жизни  городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную  политику все основные сферы городской  жизни.

Сформировалась четко  устроенная система полицейских  органов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, полицмейстерами, частными приставами (деление городов  на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах.

С 1802 г. стали создаваться  градоначальства. Градоначальство  как административно-территориальная  единица включало город с прилегающей  территорией, выделенный из губернии.

Как институт управления учреждалось  градоначальство на основе частных  законодательных актов, функционировало  по «особым учреждениям», входило  в систему МВД, подчинялось ему  непосредственно. Возглавлял градоначальство  градоначальник. Его назначал лично  император, в том числе по представлению  МВД. Градоначальник был приравнен  к губернатору по статусу и  правам, имел высокий военный чин. Он заведовал городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал торговлю и судоходство, осуществлял надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием  карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью  иностранных консулов, выдавал заграничные  паспорта, разрешения на открытие частных  типографий и литографий, председательствовал  в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии.

Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское управление, было распространено в последующее время на столицы  и другие города.

Система государственного управления дополнялась по-прежнему органами общественного  сословного управления. Решающее значение в местном управлении приобрели  дворянские сословные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дворянских собраний и предводителей дворянства, которые возглавляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а собрания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседателей в полицейские и судебные учреждения. Укреплены позиции крупного дворянства в управлении. Манифестом «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее ПО душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено отчуждать их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государственном управлении роль крупных помещиков-крепостников.

В 1837—1841 гг. оформлено сословное  управление государственных крестьян по реформе министра государственных  имуществ П.Д. Киселева. Урегулировано  не только государственное управление этой четырехмиллионной категорией крестьян, но и самоуправление, его начала в соответствии с российскими традициями земского управления.

Казенные крестьяне делились на самоуправляющиеся сельские общества и волости[69]. По два представителя от 10 дворов (десятидворники) составляли сельских сход, который решал дела сельского общества — низшей единицы сословного управления. Он избирал сельского старшину, двух «сельских добросовестных» на три года в сельскую расправу [70], уполномоченных на волостной сход по одному от 20 дворов. Сельский старшина утверждался губернской палатой государственных имуществ.

Волостной сход представителей, составлявших волость сельских обществ, избирал волостного голову, двух заседателей  волостного правления [71], двух «добросовестных» волостной расправы, решал дела волости.

Сословное крестьянское управление (самоуправление) действовало на основе государственных законов под  надзором царской администрации, обеспечивало порядок, выполнение податей, повинностей, рекрутчины, было распространено на удельных крестьян, учтено в организации общественного  управления бывших помещичьих крестьян, вышедших в 1861 г. из крепостной зависимости [72].

В XIX в. стеснено сословное  управление духовенства.

Высшим законодательным, административным и судебным учреждением  по делам Русской Православной Церкви (РПЦ) оставался Синод, главой которого назначался царем светский чиновник. Обер-прокурором при Николае I был  даже армейский офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые канцелярии, хозяйственные и духовно-учебные  управления, в 1817—1824 гг. церковное ведомство  входило в Министерство духовных дел и народного просвещения, когда неудачно предпринималась  попытка клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в  церковном управлении, члены которой  назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и  решения которой утверждались императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Комитета министров. Синод усилил духовную цензуру, преследования раскольников и «иноверцев». РПЦ превращалась в обособленную часть самодержавного управления, что порождало и обостряло  противоречия между властью и  сословным управлением духовенства.

В XIX в. продолжалась начатая  в XVIII в. политика ограничения и регулирования  сословного казачьего управления. По-прежнему отсутствовали круги — органы самоуправления [73], возрастала роль наказного атамана, усиливалось государственное управление казачеством, укреплялся институт жалованных, а не выборных казачьих старшин, казаки привлекались все больше к внутренней службе по подавлению народных выступлений [74]. 2 октября 1827 г. Николай I назначил своего старшего сына, цесаревича Александра, атаманом всех казачьих войск, и с тех пор эту должность занимали наследники престола. «Временными правилами об управлении войском Донским (16 февраля 1828 г.) определены официально права и обязанности войскового атамана. Через семь лет закреплено окончательно за наследником престола звание Войскового атамана всех войск, которому подчинены все наказные атаманы. Этот статус отражен и в своде законов Российской империи. В соответствии с Положением об управлении Донского войска (6 мая 1835 г.) учреждена новая система управления войском с приоритетным государственным началом. Она отразила окончательное превращение донского казачества в особое военное сословие, главное назначение которого — верная государева служба [75]. Суженное казачье сословное управление функционировало в жестких рамках самодержавной системы государственного управления.

Развитие  чиновной системы. Значение первого  свода законов для государственного управления

Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обязательной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Стремление получить более высокий чин без должностного продвижения, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостными крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатурная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действующей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных реформ. Администрация, суды в центре и на местах были поражены эпидемией злоупотреблений (казнокрадство, взяточничество, мздоимство, хищения, бюрократическая волокита) и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались бедностью податного населения, миллионными недоимками. Выручали доходы от винной торговли.

В начале века оставалась непопулярной среди дворянства гражданская служба, куда переходили неприспособленные  к армейской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточное  образование, низкая квалификация чиновничества.

При помощи М.М. Сперанского  и других усилена линия на повышение  образованности чиновничества, упорядочено  чинопроизводство. По указу (3 апреля 1809 г.) на основе его проекта придворные звания камергера и камер-юнкера становились лишь простым отличием, перестали давать право на получение  чина, но обязывали служить повседневно, ответственно, аккуратно.

Нашумевшим оказался впоследствии и подготовленный втайне М.М. Сперанским указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (6 августа 1809 г.), известный в истории государственного управления и службы как закон  об экзаменах [76].

Со времен Екатерины II гражданские  чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно  выслугой, но не заслугой и гарантировали  значительные классные привилегии, предусмотренные  для чиновников правительственных  учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского образования, сданных в университете экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной  программе, рассчитанной на несколько  лет обучения, а также 10-летнего  опыта службы, включая два года на ответственной должности.

Есть свидетельства о  благотворном воздействии инициативы великого реформатора российского  управления. «Университеты наполнились  молодыми дворянами, знания развивались  с необыкновенной быстротою, и мы все, тогдашние молодые люди, благословляли  впоследствии этот указ, расширивший  круг наших познаний и давший нам  большие преимущества просвещения  перед стариками» [77].

Подготовке кадров для  управления, специалистов по гуманитарным и точным наукам способствовали не только открытие новых университетов  в Харькове, Казани (1804 г.), Петербурге (1819 г.), Киеве (1834 г.), но и лицеев. М.М. Сперанский разработал правила для  лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных  ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811 г.), Демидовский (1815 г.) в Ярославле  имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний, близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Петербург под именем Александровского, поступили на гражданскую службу, пополнив образованную прослойку чиновничества [78].

При Николае I , который предпочитал  опираться преимущественно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое  дворянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство. На основании специальных указов от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохождения государственной службы, введены строгие правила по соблюдению формулярного (послужного) списка, повышению деловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга. Предусмотрены различные формы поощрения верноподданничества и служебного карьеризма: жалованье, благодарности, почетные звания, пособия, ордена, знаки беспорочной службы в течение 15 и 40 лет и др., что способствовало чинопродвижению, стимулировало служебное рвение и качество. В то же время из чиновной среды изгонялись политически неблагонадежные лица. Определилась в первой половине XIX в. и тенденция наращивания числа государственных чиновников, увеличившегося за полвека вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: «Россией правят столоначальники» [79].

В первой половине XIX в. проведена  уникальная систематизация законов, которая  в отличие от ряда неудачных попыток XVIII в. завершилась успешно.

Повелением Александра I создана специальная комиссия [80], приступившая к выявлению, собиранию, обработке законов с 1649 г. Затем преобразована кодификационная комиссия при Госсовете. Николай I повелел привести в порядок существующие акты. 31 января 1826г. создано специальное Второе отделение собственной Е.И.В. канцелярии под руководством М.А. Балугьянского [81]. В том же году приступили к работе М.М. Сперанский и выделенные ему в помощь чиновники [82]. За короткое время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов, Манифестов, грамот, уложений, других законодательных актов за 176 лет после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13 декабря 1825 г. М.М. Сперанский планировал применить при их обобщении кодификационный метод, Объединить старые нормы, дополнить их новыми, привести законодательство в соответствие с требованиями новой исторической ситуации, создать новое уложение, выделить коренные или «Основные законы (фундаментальные), законы о наследовании престола, о порядке законодательства, о правах разных сословий, положить в основу деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских концепций, восходящих к римскому праву. Он называл эти две группы законов государственными и гражданскими. Николай I указал ничего не менять в законах и не предлагать новые.