История государственного управления в России

Изменены функции, состав, статус Сената, который к началу века утратил былое значение, приданное ему Петром I , имел громоздкую структуру, слабо функционирующий аппарат, раздробленный на обособленные департаменты, канцелярии со смешанными функциями и самостоятельными единоначальниками. Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел по рекомендации своих молодых соратников восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмотрели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуществах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирования.

Указ «О правах и обязанностях Сената»(8 сентября 1802) [23] объявил Сенат верховным местом империи, хранителем законов, указы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами, как собственные императорские. Установлен порядок представления коллегиями, начальниками губерний и мест докладов, рапортов по рассматриваемым вопросам, порядок функционирования и принятия решений департаментами (единогласно) и общим собранием Сената (двумя третями сенаторов). Сенату надлежало быть высшим административным, судебным, контролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблюдать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавшего от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены высшие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.

Реформа Сената предпринята  для усиления самодержавного начала. Возрастание же роли Сената в духе восстановления его петровского статуса встревожило Александра I . В 1811 г. М.М. Сперанский предложил новый проект возвышения Сената: отделение правительственных функций от судебных, создание самостоятельных и авторитетных правительствующего сената и Сената судебного [24]. Проект остался нереализованным, остановлен процесс превращения Сената в высший административный, правительственный орган. Он подчинен Госсовету, совмещены должности генерал-прокурора и министра юстиции, изменены функции департаментов. Его роль ограничена Комитетом министров, создаваемыми по важным государственным вопросам чрезвычайными комитетами, совещаниями, оформлявшейся окончательно собственной его императорского величества канцелярией. Постепенно роль Сената угасала, и он снова превратился в высшее судебное учреждение.

Произошла трансформация  собственной Б.И.В. канцелярии. Этот своеобразный орган, созданный в самом начале века, решал на первых порах личные дела членов царского двора, но роль его усиливалась. Еще до Отечественной войны через него решались и общегосударственные вопросы. При А.А. Аракчееве, который возглавлял собственную Е.И.В. канцелярию в 1812—1825 гг., она приобрела характер высшего государственного учреждения. Через нее Александр I усилил воздействие на все высшие и центральные органы, всю систему управления [25].

Стремление Николая I к  усилению личного, династического характера  государственного управления воплощено  в необычной роли и «статусе»  дворцовой канцелярии, которая возглавляла  законодательство и всю систему  управления. Здесь и в специальных  императорских комитетах разрабатывались  законопроекты, принимались различные установления для всех ведомств, были сосредоточены нити и важнейшие вопросы управления страной.

Эта структура стояла фактически над всем аппаратом управления, отразила наиболее ярко абсолютистский порядок  устройства высших органов управления, когда царь с помощью непосредственно  подчиненной, зависимой всецело  от него небольшой кучки высших должностных  лиц решал судьбы Российского  государства. Полномочия организационных  структур канцелярии почти не отличались по параметрам от прав министерств, что  обусловило ненужный и вредный параллелизм  структур высшего и центрального управления, принижало значение и  ответственность последнего. Канцелярия была превращена в орган непосредственного  царского управления всеми сферами  государственной жизни. Через нее  осуществлялась связь монарха со всеми высшими центральными органами и губернаторами.

Постоянно разрастался ее бюрократический аппарат. В 1812 г. действовало  одно-единственное отделение, исполнявшее  личные поручения царя, ведавшее личным составом чиновников, представлявшее ему поступавшие на его имя  дела, объявлявшее по ним царские  решения. Объем работы увеличился в  годы Отечественной войны. Через  канцелярию шла переписка царя с  главнокомандующими, решались вопросы  комплектования, расквартирования воинских частей, размещения военнопленных, собирались сведения об ущербе хозяйству помещиков  и др. После войны через нее, ее главу А.А. Аракчеева поступали  царю доклады, рапорты министров, губернаторов, других чиновников, послов.

В связи с расширением  функций изменилась структура канцелярии, создавались временные и возникли в 1826—1842 гг. шесть постоянных отраслевых отделений, каждое из которых представляло собой самостоятельный орган  высшего управления, имело строго очерченные предметы ведения, начальствующее, ответственное только перед императором  должностное лицо, специально подобранные  штаты высокопоставленных чиновников, делопроизводство.

Первое отделение унаследовало от прежней канцелярии ряд ее функций, заведовало отчетностью министров  императору, контролировало исполнение ими высочайших повелений, изготовляло  проекты указов, следило за исправным  взысканием недоимок, стремилось повысить оперативность работы центральной  и местной администрации, сосредоточило  у себя надзор за службой гражданских  чиновников, через свой Инспекторский  департамент в 1846—1858 гг. управляло  кадрами чиновной бюрократии вплоть до принятия, увольнения, производства в чины.

Второе отделение, созданное  на основе комиссии составления законов, обобщало императорские повеления, систематизировало законодательные  акты, рассылало их во все учреждения. Первый начальник отделения профессор Санкт-Петербургского университета М.А. Балугьянский организовал сбор в архивах, государственных учреждениях всех законодательных актов XVII , XVIII , XIX вв., поручил возвратившемуся в столицу М.М. Сперанскому обработать, систематизировать их, результатом чего стали Полное собрание и свод законов Российской империи, изданные в 30-х гг. XIX в., а также своды военных постановлений, местные своды.

Третье отделение [26] обеспечивало защиту государственной безопасности [27]; заведовало особой, высшей политической полицией. Создателем и первым начальником его был генерал-адъютант А.Х. Бенкендорф, палач декабристов, руководитель новой спецслужбы, человек из среды «инквизиторов по убеждению». Николай I одобрил составленный им «Проект об устройстве высшей полиции», утвердил 5 июля 1826 г. указ об учреждении отделения, наделил его широкими полномочиями [28]. Отделение, его пять функциональных экспедиций вели политический сыск, следствие, жандармерию, осуществляли негласный контроль над всем государственным аппаратом, являлись всесильными органами тайной полиции, проникали во все сферы управления и жизни общества, имели тщательно подобранный штат особо доверенных чиновников, тысячи соглядатаев, жандармские воинские соединения, преобразованные 1 июля 1836 г. в Отдельный корпус жандармов [29] с правами армии, штабом, дивизионами в столице, Москве, Варшаве, жандармскими полками и 126 жандармскими командами во всех губерниях и в армии. Тысячи жандармов в синих мундирах и белых перчатках наводили страх именем императора, следили за настроениями всех групп населения, политическим состоянием страны, осуществляли внесудебную расправу. А.Х. Бенкендорф с присущим ему цинизмом заявлял, что законы пишутся для подчиненных, а не для начальства.

Третье отделение обобщало ежегодно свою работу в целом и  по отдельным экспедициям, представляло императору «отчеты о действиях», обозрения «нравственно-политического  состояния» российского населения, отдельных его сословий. При этом оно использовало не только материалы  всей царской администрации, донесения, показания арестованных, но и поступавшие  в отделение ежегодно 5—7 тыс. Просьб, жалоб на решения администрации, суда, полиции, личные оскорбления и  др.

Четвертое отделение являлось канцелярией императрицы с попечительскими  функциями над благотворительными и учебными заведениями. Пятое отделение  было создано (1836 г.) специально для  реформирования управления государственными крестьянами.

Шестое отделение возникло в связи с расширением территории империи на Кавказе, разрабатывало  административные реформы для этого  региона, учредило в 40-е годы кавказское наместничество, занималось вопросами, связанными с управлением Кавказом, в том числе в условиях Кавказской войны.

К собственной Е.И.В. канцелярии примыкали и с ней сотрудничали немноголюдные и с большими полномочиями особые высшие комитеты и совещания, которые имели секретный характер, создавались для оперативного руководства, разработки проектов указов по вопросам центрального и местного управления, надзора над местной администрацией, цензурными органами, церковными раскольниками  и отступниками от православия, а  также для решения проблем  управления в отдельных регионах империи, по крестьянским, еврейским и другим делам. Они действовали вне постоянных органов и даже могли контролировать их, придавая управлению элементы чрезвычайщины [30]. Через эти органы Николай I усилил личную роль, сосредоточил в своих руках и распорядительные, и исполнительные функции, установил мелочную опеку над органами центрального и местного управления.

Манифестом, Положением о Государственном совете (1 января 1810) [31] был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.

На первом собрании Госсовета  Александр I заявил, что образованием его кладет твердое основание  одному из важнейших государственных  установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а  закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание постоянства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных  структур управления.

Государственный совет создан для «утверждения и распространения  единообразия и порядка в государственном  управлении». В нем «все части  управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и  через него восходят к верховной  императорской власти». Совет получил  статус совещательного органа, мог  рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверждения верховной власти».

Членами Госсовета являлись министры, назначаемые императором  лица, «знанием отечественных законов, трудами и долговременною службою  отличившиеся». Их количество постепенно увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет членство в совете имели 175 человек. Председательствовал  император или назначаемый им один из членов совета [32].

Общие собрания совета проводились  еженедельно. Члены совета были свободны в своих мнениях по обсуждаемым  вопросам. Решения принимались большинством голосов, фиксировались в журнале  вместе с мнением меньшинства, докладывались  императору, который утверждал с  припиской «вняв мнению Государственного совета» [33] или отвергал. В 242 спорных случаях Александр I возвел 83 раза в закон мнение меньшинства и в 4 случаях — мнение единственного члена совета [34].

Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских  и духовных дел, 4) государственной  экономии, возглавлявшиеся директорами (председателями), комиссии составления  законов, прошений с структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями [35].

Законом установил высокий  статус Госсовета: а) он рассматривает  новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к исполнению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуждения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному разуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.

Госсовет не стал единственным, монопольным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты  издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной  Е.И.В. канцелярией, Святейшим синодом, различными высшими недолговечными комитетами. Совет выполнял роль совещательно-мозгового  механизма в императорском законодательстве, помогал ему рационализировать  эту сферу власти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управления [36].

Госсовет вытеснил Непременный  совет, повлиял на реорганизацию  Сената и органов центрального управления.

Николай I понизил статус Госсовета, сосредоточил законотворчество в собственной Е.И.В. канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение проектов Госсоветом приобрело  формальный характер. Они вносились  с категоричным предписанием монарха: «Желательно мне, чтобы принято  было».

Николай I мнил себя знатоком во всех делах управления, он установил  личный контроль не только над Госсоветом, но и над всеми высшими и  центральными органами. Требовал четкого  исполнения своих приказаний, пресекал малейшие проявления самостоятельности, все, что шло вразрез с его  прусскими убеждениями об образе правления. В устройство управления государством он заложил принцип: а) по личной воле монарха, б) личным его  воззрениям, в) является делом только самодержца.