История государственного управления в России

Переход к министерской системе центрального управления

Наиболее значительным изменениям подверглась система центрального управления, действовавшая в XVIII в. на основе коллежского принципа, который  перестал отвечать требованиям нового столетия. И «негласный», и Непременный  совет осознали потребность в  более гибком, оперативном, централизованном исполнительном управлении. Александр I предпочел конституции радикальную  административную реформу, поддержал  проект Н.Н. Новосильцева о создании министерской системы управления, предпосылки  которой формировались в исполнительных структурах и обозначились на рубеже веков, отразив и министерские образцы  других стран.

Принципиальная основа нового устройства управления отражена в манифесте  «Об учреждении министерств» (8 сентября 1802 г.) [37]. Во-первых, подчеркнута преемственность реформы с преобразованиями Петра I . Во-вторых, учреждение министерств мотивировано необходимостью приведения всех частей государственного управления в прочное и намерению императора соответственное устройство. В-третьих, выражена надежда, что министерства помогут утвердить народное спокойствие, тишину, правосудие, благоустройство империи, оживить промышленность, торговлю, все хозяйство, распространить науки и художества, возвысить общее благосостояние, обеспечить благоденствие народов. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; иностранных дел; юстиции; внутренних дел; финансов; коммерции; народного просвещения [38]. В-пятых, при разделении государственных дел каждое министерство ведает определенной частью их, и все министерства обеспечивают естественную связь, единство управления. В-шестых, министры назначаются императором, перед ним ответственны, непосредственно управляют всеми вверенными им частями, представляют им ператору через Сенат ежегодные письменные отчеты, где должно быть обосновано расходование средств структурами министерства, указаны успехи в содеянном, состояние дел и возможные перспективы. В-седьмых, Сенату надлежало рассматривать и анализировать деятельность министров, представлять доклады императору с соответствующими заключениями, мнением о состоянии управления каждым министром. В-восьмых, министр управляет и местными вверенными ему структурами, получает еженедельные мемории о всех текущих их делах, имеет постоянные связи с ними.

Учреждалась должность «товарища  министра» — помощника министра. Совмещены должности министра юстиции  и генерал-прокурора Сената. Определены функциональные направления, предметы и параметры деятельности каждого  министра, подведомственные ему сохраненные  государственные коллегии [39] и другие учреждения, что обеспечивало преемственность управления и эволюционный характер преобразования его аппарата при переходе на качественно иной уровень единоначалия, ответственности, исполнительности и формирования ведомственности.

Своеобразный статус получил  министр внутренних дел, который  обязан был заботиться («пешись») о  повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве  всей империи. Очень широкими полномочиями было наделено возглавляемое им министерство, которое, кроме полицейских функций, должно было еще управлять государственной  промышленностью, строительством и  содержанием всех публичных зданий, предотвращать нехватку жизненных  припасов, всех надобностей в общественной жизни. В ведение МВД переданы мануфактурные и медицинские  коллегии, Главная соляная контора, Главное почтовое правление, экспедиция Государственных имуществ, опекунство иностранных и сельского домоводства  и др. Линейность управления МВД  определена повелением императора всем губернаторам представлять рапорты  императору через МВД, под управлением  этого министерства решать все военные, гражданские, полицейские вопросы. Губернаторы, губернские правления, включая  приказы общественного призрения, переданы в систему МВД. Представляя  собой специальный карательный  орган, МВД возглавило деятельность местных административно-полицейских  Учреждений [40].

Широкий диапазон функций, включение  губернаторства в ведомство МВД  определили особый статус и большую  роль его в государственном управлении на протяжении всего XIX в., усиление полицейского характера всей системы управления. Именно идею сохранения и укрепления феодального государственного устройства заложил Александр I в статус МВД. «Учреждая министерство на таковых  правилах, — отразил он в своем  законе, — мы имеем лестную надежду, что оно споспешествовать нам  будет к учреждению народного  спокойствия, сего истинного и нерушимого оплота царей и царств... к приведению всех частей государственного управления в прочное к намерению нашему соответственное устройство». Укрепленное высокопоставленными чиновниками, профессионалами полицейской государевой службы, МВД быстро включилось в работу. В конце октября 1802 г. Александр I отметил удовлетворенно, что работа МВД «идет довольно хорошо уже более месяца. Дела от этого приобрели гораздо более ясности, и я знаю тотчас с кого взыскать, если что-нибудь идет не так как следует» [41].

По его плану и при  непосредственном участии совершена  реорганизация, воплощена новая  методика организации министерского  управления. Сначала было усовершенствовано  разделение функций центрального управления. Законом «О разделении государственных дел по министерствам» (17 августа 1810 г.) упорядочены сферы отраслевого управления, объединены министерства коммерции и финансов, выделено из МВД министерство полиции с полномочиями чисто полицейского характера, создано вслед за Главным управлением водяных и сухопутных путей сообщения (1809 г.) Главное управление духовных дел, иных, кроме православия, исповеданий, что породило тенденцию управления отдельными отраслями через Главные управления, а не министерства. По закону 28 января 1811 г. возникли Главные управления ревизии государственных счетов, а также путей сообщения.

Главные управления — новые  органы центрального управления —  возникли наряду с министерствами. Учреждение их углубило отраслевое разделение функций управления. Они имели  тоже высокий государственный статус, возглавлялись директорами в  ранге министра, назначенными императором  из придворной знати [42].

Затем была воплощена разработанная  М.М. Сперанским на научной основе на сформулированных им же принципах государственного управления развернутая и стройная программа всесторонней организации  министерской системы с учетом российских условий и западноевропейских образцов. «Общее учреждение министерств» (25 июня 1811 г.) [43] знаменовало новую нормативную основу министерской системы управления, воплощение ведомственно-линейного образа органов центрального управления с широкими, точно очерченными исполнительно-распорядительными функциями, высокой меры ответственности.

В 30—40-х гг. Николай I усилил полицейско-карательные и сократил хозяйственные функции МВД, преобразовал его структуру, создал на базе Почтового  департамента самостоятельное Главное  управление почт, развившееся в мощное почтовое ведомство, наделенное сыскной  функцией — перлюстрацией корреспонденции.

Процесс экономического развития, рост буржуазных слоев вызывали объективно усиление внимания власти к управлению хозяйственной сферой, создание и  совершенствование соответствующих  органов в системе центрального управления.

Главным среди хозяйственных  органов являлось Министерство финансов, главами которого назначались Васильев, Д.А. Гурьев (1810—1823 гг.), Е.Ф. Канкрин (1823—1844 гг.). Минфин вобрал функции упраздненного министерства коммерции, создал департамент по заведованию внешней торговлей, включил из МВД в 1819 г. Департамент мануфактур и внутренней торговли, учредил при нем Мануфактурный (1828 г.) и Коммерческий (1829 г.) советы по просьбам промышленников и купцов [44]. В состав Минфина вошло Государственное казначейство, на его базе создан соответствующий департамент, учреждено Главное казначейство для приема, хранения, выдачи денежных средств. В ведении министерства находились: Ассигнационный, Заемный и учрежденный в 1847 г. Государственный коммерческий банки, чтобы «дать купечеству вящие способы к увеличению и расширению коммерческого оборота». Министерство финансов имело тесную связь с Межведомственными финансовым комитетом (1806 г.), учрежденным для сокращения государственного долга, изыскания средств по погашению бюджетного дефицита, и Советом государственных кредитных установлений (1818 г.), учрежденным для высшего надзора и контроля за кредитными операциями и оборотами банков.

Возросла роль Минфина  в разработке бюджета, составлении  единой росписи доходов и расходов на основании представлявшихся министрами смет не позднее 15 ноября.

Это же министерство содействовало  открытию высших технических учебных  заведений с разночинским составом студенчества — Горного и Технологического институтов, где готовились инженерно-технические  кадры. Ими занимался непосредственно  Ученый комитет министерства.

Вновь созданное Министерство государственных имуществ (1837 г.) имело  целью умножение государственного сектора экономики и увеличение от него поступлений в казну. Два  департамента управляли государственными имуществами центральных губерний и государственными крестьянами. Третий попечительствовал совершенствование  сельскохозяйственного производства и с 1845 г. назывался Департаментом  сельского хозяйства. Четвертый  — Лесной департамент — ведал  лесным делом с помощью военизированного корпуса лесничих, Лесным институтом — высшим учебным и научно-исследовательским  заведением. В состав министерства входило Главное управление государствен ного коннозаводства, созданное для управления государственными и надзора за частными конными заводами.

Министерство осуществляло «благожелательное попечительство», помогало государственным крестьянам повысить производительность их хозяйств, внедряло новые методы обработки  земли, ухода за скотом, новые сельскохозяйственные культуры [45], и т.д.

«Общим учреждением министерств» расширены предметы ведения Министерства народного просвещения. Ему предписано управлять всеми общими учебными заведениями, университетами, академиями, учеными обществами и иметь связь  в общих делах с духовными, военными и другими училищами, находившимися  в особых ведомствах, учреждениями для образования юношества к  отдельным частям управления (Горный корпус и подобные ему). В ведение  министерства переданы: публичная библиотека в столице, Румянцевский музей в  Москве (1814 г.), Пулковская обсерватория (1839 г.), Академия художеств, типографии, цензура и др.

Основную работу организовало Главное правление училищ, актив  которого состоял из назначенных  императором чиновников и попечителей  учебных округов.

Расширена сеть университетов (срок обучения — три года), которые  открыты в Вильно, Харькове, Казани, Дерпте, затем в Петербурге (1819 г.) и Киеве (1834 г.) [46]. Согласно своим уставам университетский совет из профессоров имел широкие административные, учебные, научные, судебные права (университетский суд), избирал ректора, деканов отделений, правление для хозяйственных дел, инспектора, в чем воплотилась автономия университетского управления. На университеты были возложены функции управления учебными заведениями [47] округа, что ограничило административную деятельность попечителя. Университетский совет избирал окружного директора училищ, он заведовал наряду с попе чителем 4-классными гимназиями, 2-классными уездными училищами, одногодичными приходскими училищами, между которыми была установлена преемственность вплоть до университета.

Устав императорских университетов (26 июля 1835 г.) ограничил их права  функциями только учебных и научных  заведений, увеличил в округе и университете роль попечителя. Уставом учрежденного Киевского университета ограничивалась выборность деканов факультетов, вводилось  назначение профессоров министром  просвещения. В 1848—1849 гг. ограничен  приток разночинцев в университеты, закреплена дворянская сословность  состава студентов.

Николай I усилил сословность  средних учебных заведений, ограничил  обучение в гимназиях детей лиц  непривилегированных сословий, запретил обучение крепостных. Новый устав  гимназий и училищ 1828 г. дал департаментам  гимназий и училищ широкие права  контроля и управления учебными заведениями  губерний. Учреждена должность инспектора для надзора за преподаванием  и «нравственной» частью в гимназиях.

При директорах гимназий созданы  официальные советы. Дворянство избирало почетного попечителя гимназии на три  года для наблюдения за направлением образования. В 1833 г. учреждена в  округах должность инспектора частных  учебных заведений с целью  усиления административного надзора  за ними. Создан в центре специальный  комитет по устройству учебных заведений.

Министерство просвещения  не осуществило программу всесословного  школьного обучения. В 1854 г. имелось 77 гимназий, в том числе в Тобольске, Томске, Иркутске. Более 100 городов не имели школ. Не были открыты они  в селах. Не имели гимназий многие губернские города.

Министерства военное, морское, иностранных дел управляли соответствующими отраслями под непосредственным личным вниманием императора, решали ответственные государственные  задачи, перестраивали неоднократно свои организационные структуры, важнейшими среди которых руководили члены  императорской фамилии [48]. Управление этими сферами было централизовано в гораздо большей степени, чем другими. Имела место мелочная регламентация деятельности низших звеньев при почти полной бесконтрольности военной администрации.

Военные министерства функционировали  на основе нового Устава об управлении армией в военное и мирное время, занимались военно-теоретической подготовкой  командного состава [49], боевой подготовкой войск, техническими переоснащением армии, использованием достижений военной науки и техники [50].

Для управления растущим хозяйством императорской фамилии 22 августа 1826 г. создано Министерство императорского двора и уделов, многочисленные егермейстерские, конюшенные и другие дворцовые конторы  которого и Департамент уделов заведовали землями, предприятиями, крестьянами, различным имуществом, обслуживали  императора и членов его фамилии.