История государственного управления в России

Многочисленные проекты  преобразования системы управления, ее отдельных отраслей и звеньев, государственного строя создавались  в строго секретной обстановке, в  тайных кружках и обществах либерально и радикально настроенных дворянских кругов, по поручению императора [7]. Разные по характеру и целям проекты воплотили новый уровень государственного мышления, осознанную жгучую потребность в новой организации власти и управления, адекватной новой исторической ситуации [8].

Концептуальностью, четкой системой предложений отличались проекты  М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева, П. А. Вяземского, декабристов П.И. Пестеля, Н.М. Муравьева. Общим для них являлись признание несоответствия системы власти и управления новому времени, неэффективности самодержавного управления, несостоятельности его феодально-крепостнических устоев, необходимости введения конституционных основ, всеобъемлющего упорядочения законности, функционального разделения органов законодательной, исполнительной, судебной власти, создания всесословных представительных учреждений в центре и на местах, ведомственной системы по всей вертикали исполнительной власти, реорганизации устаревшей и пораженной пороками сферы управления, наделения сословий политическими и гражданскими правами.

Статс-секретарь М.М. Сперанский вручил Александру I в октябре 1809 г. «Введение к уложению государственных законов», содержащее вместе с другими примыкавшими к нему документами общий план государственных преобразований России, построенный концептуально в соответствии с определенной теорией исторического процесса. Предлагалось перестроить государственную систему на основании принципов законности, конституционности, разделения и сочетания функций законодательных, исполнительных, судебных органов власти, выборности представительных многосословных учреждений снизу доверху и чиновников, ответственных перед народом.

Исходя из приоритета законности в образе правления М.М. Сперанский обосновал необходимость «начертать план конституции», «определить разум  коренных государственных законов» [9], права державной власти, образ составления законов, их силу и действие, политические и гражданское права различных групп населения, составить Государственное уложение, издать на этой основе новое «внутреннее политическое бытие России», верховную власть короны сочетать с системой управления из трех вертикалей учреждений, имеющих земский, выборный характер.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных  собственников волости и из старейшин  государственных (казенных) крестьян по одному от 500 душ, выбирающая судей в  волостной суд и депутатов  в окружную думу на 3 года; б) окружная дума, выбирающая в окружной суд, в совет при окружном правлении и депутатов в губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая депутатов государственной думы, губернский суд и совет губернского управления; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее собрание, рассматривает и одобряет вносимые властью монарха законопроекты, смету доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея ответственного перед Госдумой кабинета), указывает, какие и как нарушаются коренные государственные законы в распорядительных актах государственных структур. Все думы имеют председателей, а Госдума еще и канцлера.

Исполнительная вертикаль: а) вершина исполнительной власти —  министерства во главе с министрами, назначенными монархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и одновременно чиновник МВД, зависимый  от министра, и при нем губернское управление, подчиненное своеобразно  Сенату, что обеспечивало двойную  подчиненность МВД и Сенату; в) вице-губернатор в округе и окружное управление; г) уездный начальник  с канцелярией, при нем полицейское  начальство, городничие, исправники; д) волостной начальник — глава волостной администрации, назначаемой, как и уездный начальник, вице-губернатор.

Судебная вертикаль с  высшей судебной инстанцией — Сенатом, губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или мирового характера, при выборности судей  и участии присяжных заседателей. Сенат, оставаясь административным учреждением, становился верховным  судилищем империи. Сенаторы назначались  монархом на пожизненный срок из числа  представителей, избранных губернскими  думами в Госдуму. Вводились в  Сенате должности министра и канцлера юстиции. Функции вертикалей выражены кратко так: «Госдуме вверяется закон. Сенату — суд. Министерству — управление».

Все вертикали управления замыкаются на Государственный совет, «в коем все они соединяются и  через который державная власть на них действует и приемлет их действия». Этот орган предлагался  в качестве особого высшего учреждения совещательного характера для предварительного рассмотрения исходящих от императора проектов законов, годовых смет доходов  и расходов, а также для наблюдения за исполнением законов с целью  упорядочения законодательства, но без  вмешательства в функциональный надзор Сената. В Госсовете централизовалась бы, таким образом, законодательная  сфера. Он мог обеспечить единообразие юридических норм, исключить возможные  противоречия в законодательных  документах. Назначение Госсовета в  том, чтобы объединять, согласовывать  законотворческие и иные действия всех высших государственных структур, наладить их правовое взаимодействие, выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ее исполнительными структурами преимущественно в части утверждения законности в государстве.

Монарх назначает в  Госсовет 35 высших сановников из аристократической  элиты, в том числе и по должности, как министров, председательствует сам или по его поручению один из членов совета.

Предусмотрены: а) общее собрание совета; б) четыре департамента во главе  с назначенными на полгода председателями: законов, экономики, военных, гражданских, духовных дел; в) канцелярия во главе  с государственным секретарем, четыре ее отделения во главе со статс-секретарями  для организации текущей работы департаментов и всего совета; г) комиссии составления законов  и прошений на высочайшее имя.

Мыслился переход к  державному, но не самодержавному управлению, к правильной и истинной монархии — представительной, но не самодержавной  форме правления. Державную, верховную  власть М.М. Сперанский толковал как  выражение нравственных и физических сил народа, который представляет начало и источник государственности, стремится к достижению политической свободы. Державная власть есть соединение действий законодательных, судных, исполнительных сил, которые к ней восходят и  от нее изливаются. Он исходил из необходимости и возможности  установления строя с учреждением  одинаково обязательных и равных законов для правителей, управляющих, управляемых.

В.О. Ключевский считал, что  это был изумительно смелый план, который содержал новое устройство управления, отличался удивительной стройностью, последовательностью  в проведении принятых начал, но оказался неосуществленным [10].

Как и многие прогрессивные  представители дворянства, просветительства, декабризма, он считал возможным исправить  несовершенство общественного устройства, преодолеть несправедливость в России и обеспечить эффективность государственного управления. И сделать это он намеревался  через сочетание монархического правления и выборного представительства  сословий в государственном управлении, через разделение и взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной вертикалей власти, разумное и четко  организованное законодательство, обучение широких слоев населения.

«Государственная уставная грамота Российской империи» Н.Н. Новосильцева — оригинальный проект государственного устройства и управления на консервативно-умеренной  основе с учетом польской (1815 г.) и  финляндской конституций (1810 г.), материалов М.М. Сперанского, первого опыта созданных недавно Госсовета и министерств [11].

Пирамиду управления государством венчала неразделимая державная  власть в лице государя-императора, который объявлялся верховным главой общего управления империей, единственным источником законодательной, политической, гражданской, военной власти, наделялся  исключительным правом издавать, изменять законы, уставы, указы, повеления, управлять  «исполнительной властью во всем ее пространстве. Каждое начальство: исполнительное, управительное и судебное им одним  постановляется». Он возглавляет Госсовет, государственный сейм — новое  представительнее учреждение, Сенат, формирует  их состав, назначает глав местных  администраций, правит на основе конституции  — Уставной грамоты Российской империи, в соответствии с которой должна строиться и функционировать  вся система управления.

Проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева и другие содержали  предложения о либерализации  власти и управления на началах законности, многосословности, выборного представительства.

Оформившийся в начале XIX в. консерватизм-традиционализм утвердил узкокрепостническую тенденцию, отверг реформаторские инициативы, идеи конституционализма, парламентаризма, многосословного управления. Сторонники его исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые устои самодержавного управления, допускали лишь отдельные административные изменения как вынужденные, но во имя сохранения незыблемости строя. Такую идеологию утверждали в российском сознании представители царской фамилии, особенно вдова Павла I Мария Федоровна, ее дети: Александр I , допускавший в молодости либеральные суждения, Константин, Елена, Николай I и влиятельные противники либеральной, тем более радикальной модернизации власти и управления.

В сочиненной по заказу великой  княгини Елены Павловны «Записке о древней и новой России»  Н.М. Карамзин воскресил идею священного характера самодержавной власти, стремился фактами истории убедить  в том, что самодержавие есть коренное начало современного русского государственного порядка, ; «палладиум России», государь же есть «живой закон», «единственный  законодатель, единственный источник власти». Необходимо и благодетельно сохранить неравенство сословий, крепостничество, незыблемость коренных основ строя, заимство вать отдельные полезные стороны опыта других стран, но сохранить устоявшиеся в России политические, управленческие структуры, «основания Российской монархии, законодательство, губернаторство, органы полиции, назначить в органы управления достойных монаршего доверия людей благородного дворянского сословия [12].

«Записка» стала основой  российского политического консерватизма, она направлена против реформаторских планов и действий М.М. Сперанского. Формула Н.М. Карамзина «самодержавие, православие, отечество» превратилась в подновленную С.С. Уваровым триаду «православие, самодержавие, народность», ставшую сердцевиной теории «официальной народности». Она воплотила государственную идеологию монархического управления, своеобразное понимание единства монарха и верноподданных, традиционной православной нравственности и оказалась приемлемой для господствующих дворянских верхов, духовенства, части интеллигенции и других социальных слоев, но не была принята представителями российского дворянства, настроенного в духе радикально-модернизаторских идей.

Идеи этого направления  проявились в общественном движении и проектах декабризма. Прогрессивно мыслящие дворяне прошли через модные тогда масонские ложи, тайные организации  и общества, учитывали печальную  судьбу отвергнутых проектов реформ, отказ Александра I от реформ, переход  его к контрперестроечным мерам. Они объединяли силы верных и истинных сынов Отечества в интересах  демократизации и гуманизации России, отрицали насаждаемые императорами немецкого происхождения прусские принципы уп равления, которые противоречили традиционным нормам жизни россиян [13].

Свой незаконченный конституционный  проект П.И. Пестель назвал в память древнерусского свода «Русская правда, или заповедная грамота великого народа российского, служащая заветом для усовершенствования государственного устройства России и содержащая верный наказ как для народа, так и для временного Верховного правления» [14]. Она содержала программу постепенной замены личного управления «самодержавного тирана» демократической, республиканской системой управления, построенной на принципах народного представительства снизу доверху, базирующейся на конституции, единой и прочной законной основе.

Управление во всех единицах строиться должно по единому образу: «Полезно для блага и величия  государства, чтобы во всем его пространстве одни и те же законы, один и тот  же образ управления существовали». Этим обеспечивались, как полагал  П.И. Пестель, политическая цельность  государства, высшая степень его  крепости и могущества.

Основополагающим началом  государственного управления становилось  народное представительство, развивавшее  древние отечественные традиции демократии, самоуправления, являвшееся исходным фундаментальным фактором демократического устройства власти и  управления на всех этажах государственного организма, обеспечивавшееся прямыми  и непосредственными выборами всех структур власти и управления, чиновников и без ограничительных избирательных  цензов.

Наместные народные собрания по всей представительной вертикали  снизу доверху — вот источник власти и управления.

Основа вертикали —  земские народные собрания волостей в составе всех их граждан.

Представительные органы избирают исполнительные органы по всей управленческой вертикали и судебные органы. Наместные собрания избирают предводителей (посадников) — глав исполнительных правлений, чиновников, присяжных, рассматривают отчеты правлений, жалобы на них, оценивают действия местных  начальств, заседают ежегодно и одновременно во всем государстве.

Народное вече создает  верховный исполнительный орган  — Державную думу из 5 членов под  главенством председателя (президента), которая осуществляет управительное исполнение через 10 государственных приказов, возглавляемых министрами (военных, морских сил, внешних сношений, путей сообщения, правосудия, казначейства и др.). Структура приказа в виде главных разрядов, отделений, палат, столов зависела от сложности, объема управленческих сфер.

Исполнительные правления  областей, округов, уездов состояли из управ, которые имели присутствия, структурные разряды и штаты  чиновников.