История государственного управления в России

Основанием принципиально  новой системы управления должна быть личная свобода гражданина, его  конституционное право на «занятие всех мест и должностей по государственной  службе. Одни дарования, способности, познания и услуги служат поводом и причиною к прохождению службы». Государственные  служащие должны выполнять «круг  действий каждого чиноначальства или  правительственного места», повиноваться, как и все граждане, законам, уважать  их с должным почтением». Законы созданы для всех, и «все им подвластными стоят. Никто свыше законов считать  себя не может». Законы должны быть справедливы, понятны, просты.

П.И. Пестель считал настоятельной  необходимостью для управления государством создать свод законов гражданского общества, или государственное уложение. В нем планировались три части: 1. Устав, определяющий состав гражданского общества, общественное состояние граждан. 2. Наказ, содержащий правила действия правительства. 3. Судебник с правилами  деяний и поступков частных лиц.

Благоденствие всего свободного гражданского общества, судьбу России П.И. Пестель связывал с народной республиканской системой государственного управления, рационально построенной  на основе общественной и частной  собственности, отсутствия угнетения  человека человеком, конституции, подот четности учреждений, ответственности их и должных лиц перед народом, их сменяемости, единства органов власти, управления и народа [15].

Устав Российской империи (Конституция) Н.М. Муравьева [16]содержал развернутую программу замены самодержавного управления демократическим, основанным на конституции, гражданском представительстве во всех звеньях системы, единстве и функциональном разделении законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и управления, принципах гуманизма, равенства граждан перед законом.

Для ее реализации требовалось: отменить крепостное состояние (рабство); предоставить крестьянам землю в  общественное владение, признать ее их собственностью, сохранить помещичье  землевладение, объявить право собственности  священным и неприкосновенным; уничтожить разделение людей на благородных  и простолюдинов («противно вере, по которой все просто люди»), на 14 классов (рангов), на «заимствованные  у немцев гражданские чины», гильдии, цехи; заменить различные названия и сословия единым названием «гражданин»; закрепить конституционно положения, согласно которым «источник верховной власти есть народ», «гражданство есть право участвовать в общественном управлении» как непосредственно, будучи избранным в органы власти и управления, так и посредственно, т.е. через избранных чиновников; ликвидировать самодержавное управление, ибо «опыт народов и всех времен доказал, что власть самодержавная равно гибельна для правителей и для обществ, что она не согласна ни с правилами святой веры нашей, ни с началами здравого рассудка», исходить из принципа: «Русский народ, свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства»; ввести свободу слова, печати, промысла, объединить граждан во всякого рода общества и товарищества без испрашивания у кого-либо на то позволения и ут верждения [17], изменить государственное устройство, административно-территориальное деление, превратить страну в федеративное союзное государство, образовать 13 держав, 2 области [18], 569 уездов (поветов), состоящих из волостей, в каждой из которых от 500 до 1500 жителей мужского пола.

Государственное управление намечалось построить в соответствии с федеративным или союзным правлением, которое бы «согласило величие народа и свободу граждан». Во всех административно-территориальных  единицах избирать органы законодательной  и исполнительной власти. Для функционирования же судебных органов с присяжными образовать судебные округа на базе существовавших губерний.

Законодательная вертикаль  снизу доверху: волостной сход, уездное  собрание граждан и уполномоченных от общественных земельных владельцев, правительствующее собрание державы  в составе: а) палаты выборных и б) державной думы и, наконец, облеченное всей законодательной властью Народное вече федерации из: а) Верховной думы и б) палаты народных представителей.

Исполнительная вертикаль  снизу доверху: волостное управление во главе с волостным старшиной, уездное управление, возглавляемое  тысяцким, правительство державы  в составе правителя, его наместника и советников, правительство верховное  во главе с императором и в  составе глав приказов.

Представительную, законодательную  вертикаль венчает на высшем государственном  уровне народное вече, 492 члена обеих  палат которого («достойных мужей») представляли весь избравший их народ. 450 членов палаты народных представителей избирались каждые 2 года гражданами на уездных собраниях по одному представителю  от 50000 обывателей мужского пола, 42 члена  Верховной думы избирались на совместных заседаниях державных дум и палат  выборных по 3 гражданина от державы, два — от Московской и один — от Донской областей. Каждые 2 года переизбирается 1/3 Верховной думы.

Народное вече наделялось широкими законодательными полномочиями по всем вопросам внутренней и внешней  политики, избирало правителей держав, назначало верховного блюстителя законов, верховных судей, главнокомандующих  сухопутными и морскими силами, корпусных  командиров, начальников эскадр, судило министров, других высших сановников по обвинению, представленному верховным  блюстителем законов.

Во время ежегодных  съездов народного вече обе палаты проводят публичные и закрытые заседания, материалы которых публикуются, обсуждают проекты законов в  трех чтениях, принимают решения  поименным голосованием. Каждый проект рассматривается в обеих палатах, после одобрения императором  получает силу закона. Не подписанный  императором проект обсуждается  с его замечаниями вторично обеими палатами и становится законом при  голосовании за него 2/3 членов палат, что является конституционным условием преодоления вето. Отвергнутый одной  из палат проект представляется вновь  лишь на следующий съезд народного вече [19].

Категорически запрещалось  совмещение административных должностей и членства палат народного вече.

Предусмотренный конституцией наследственный император не являлся  верховным правителем, главой государства, был главой лишь исполнительной власти, предназначенной для повседневного, непосредственного управления государством на основе конституционного устава и  законов народного вече. Ему отводился  статус верховного чиновника правительства, дающего присягу на съезде народного  вече: «Я клянусь торжественно, что  буду верно исполнять обязанности императора Российского и употреблю все мои силы на сохранение и защиту сего конституционного Устава России» (ст. 101, п.23).

В уставе обозначены подробно его права, преимущества и ограничения. Вместе с Верховной думой народного вече он заключает мирные договоры с другими государствами, назначает верховных блюстителя законов, судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, глав (министров) приказов и других чиновников. Он назначает послов, представляет страну во всех отношениях с иностранными державами. По уставу он обязан представлять каждому ежегодному съезду народного вече на его рассмотрение сведения о состоянии России, необходимые меры по его улучшению, укреплению; наблюдать за строгим исполнением законов. Имеет право созывать обе палаты народного вече.

Пределы полномочий главы  российского правительства ограничены конституционно. Он не мог в своих  трактатах нарушать права и состояния  граждан, напасть на другие земли, уступить принадлежащие России участки земли. Запрещалось ему употреблять  войска для подавления возмущений внутри России, выезжать за границу.

Правительство, возглавляемое  императором или временным правителем, состояло из глав (министров) приказов, их помощников (наместников), других должностных  чиновников. Имея широкие полномочия в своих сферах управления, они  должны были подавать предложения народному вече, исполнять строго законы, отвечать персонально за состояние отрасли, не допускать расхищения общественных средств, и могли быть лишены должности народным вечем вследствие неспособности управлять, совершенных преступлений, расхищения казны, измены. Более того, отвечая за каждое свое действие, чиновник «не может оправдаться полученным приказанием, ибо... слепое повиновение не может быть допущено и всякий исполнитель противозаконного веления будет наказан так, как и подписавший веление» (ст. 114) [20].

Демократическим путем формировалось  правительство — исполнительный орган державы. Законодательное  собрание составляло список альтернативных кандидатов на должность правителя. Совместное заседание обеих палат  федерального народного вече избирало из этого списка на альтернативной основе правителя державы каждые три года, утверждаемого императором. Законодательное правительствующее  собрание державы избирало на три  года (баллотировка) наместника, 5—9 советников, дьяка, казначея, собирателя пошлин в  состав правительства державы.

В проекте Н.М. Муравьева  придано государственное значение строгому соблюдению принципов выборности [21], сменяемости, подконтрольности и ответственности должностных лиц управления, предусмотрено наказание (кара) по суду за нарушение порядка выборов с целью влияния на избрание подкупом, насилием [22].

Возрастание роли высшего императорского управления

В первой половине XIX в. в  государственном управлении существенно усилено значение высшего, императорского управления, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.

26 марта 1801 г. упразднен  Совет при высочайшем дворе,  утративший еще в предшествующее  царствование свое высокое когда-то  положение, переставший функционировать  и влиять на систему управления.

Став императором, Александр I опирался на своих близких молодых  сподвижников: В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, П.А. Строганова, А. Чарторыйского, советовался  с «друзьями юности», объединил  их в «негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого «интимного кружка», роль которого высоко оценил впоследствии Александр I .

Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Непременный совет, куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Совету 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, подготовить для императора свои соображения по различным вопросам государственного устройства. Ряд проектов Совета получил силу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г. Совет не пересмотрел обилие действовавших законов, рассматривал направлявшиеся ему царем маловажные и запутанные дела вплоть до своего упразднения в 1810 г.

Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802 г. Комитет министров — новый орган управления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопросов. Однако организация и деятельность таких совещаний не были конституированы. Собрания министров приобрели характер совещаний абсолютного монарха с главами всех центральных учреждений. Состав Комитета расширялся постоянно за счет высших чиновников, назначавшихся императором и перед ним ответственных.

В 1810 г. в состав его введены: председатель, госсекретарь, главы  департаментов Госсовета, другие влиятельные  должностные лица.

По предложению М.М. Сперанского  «учреждением комитета министров» 20 марта 1812 г. оформлены законодательно пределы  компетенции, функции, состав комитета.

«Никакое заключение комитета, — сказано там, — не производится в исполнение до тех пор, пока оно  не рассмотрено государем императором  и не удостоено его высочайшего  утверждения». Министры введены в  Сенат.

Под непосредственным руководством императора комитет рассматривал и  дела, касающиеся нескольких министерств, требующие новых законов, согласованных  действий, и слишком запутанные дела, непосильные одному министру, материалы  сенатских ревизий, назначения, увольнения, награждения, выговоры местным администраторам и даже отдельные законопроекты. Учреждена специальная структура управляющего делами комитета. Ставились императором на совещаниях и отчеты министров, различные вопросы управления.

В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет  министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вертикали  управления, хотя вопросы эти поднимались  не раз в «негласном комитете», других инстанциях. Предлагалось изучить опыт английского объединенного кабинета (министерства) его королевского величества, где имелись глава министерства и главы восьми отраслевых отделений. Александр I и Николай I боялись утратить часть своих верховных функций, возникновения относительно самостоятельного главы центрального исполнительного  управления. Был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный  кабинет), подчинились непосредственно  императору Бонапарту, являлись членами  Сената с совещательным голосом. Сенат же имел право судить министров  «в случае нарушения ими свободы  печати и личной свободы». Подобный опыт импонировал Александру I и  Николаю I в их стремлении удерживать во всех случаях бразды правления  в своих руках. Сохранилось неотъемлемое право царей самолично управлять государством. Они сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и объединяли их действия, принимали их всеподданнейшие индивидуальные доклады, осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.

В 30-е гг. Николай I усилил роль Комитета, рассматривал ежегодно 2—3 тыс. различных дел, ввел в состав наследника престола, военного губернатора  столицы, проводил через Комитет  решения по карательным действиям  против восставших в Польше, Литве, Белоруссии, подавлению холерных бунтов, крестьянских и других выступлений  против крепостничества, общественно-политических движений, ужесточению жандармско-политического  режима, централизации и бюрократизации управления. Впоследствии Комитет министров стал высшей цензурной инстанцией, был либерализован в эпоху «великих реформ» 60—70-х гг., когда его главой назначался председатель Госсовета.