История государственного управления в России

Николай I стремился подчинить  всецело себе центральное управление, установил строгий порядок еженедельных «всеподданнейших докладов» министров  лично ему. Секретный комитет  под председательством В.П. Кочубея, созданный для «пересмотра государственного управления» (6 декабря 1826 г.), имел предписание  работать и готовить проекты секретно, силами доверенной бюрократии, не привлекать даже дворянские общественные силы. Задумывались реформы для централизации системы  управления, укрепления ее законной основы, искоренения произвола чиновников — этого извечного зла российского  управления.

Проведены меры по укреплению центрального управления с помощью  петровского опыта его милитаризации. Главами большинства министерств  назначены генералы [51]. Введено военное устройство в управлении путями сообщения, лесным делом. Милитаризированы производство чугуна, железа, вся горнозаводская промышленность. Департамент горных и соляных дел министерства финансов преобразован (1834 г.) в военизированное Главное управление горных и соляных дел со штабом корпуса горных инженеров, горного аудиториата и расположенными на заводах воинскими командами, призванными предотвращать вол нения крепостных горнозаводских рабочих, способствовать увеличению производства продукции. Через этот орган Министерство финансов управляло горными заводами, соляными промыслами, приписанными к ним рабочими, Монетным двором, осуществляло надзор за частной промышленностью.

Центральное управление приобретало  на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной  системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя  главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который  координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров. Генезис центрального отраслевого  управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время [52] вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации [53].

Изменение местного государственного и общественного  сословного управления

Унаследованная из XVIII в. система местного управления нуждалась  в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в.

Александр I сохранил статус губернатора как представите ля власти, управляющего губернией именем императора, хозяина губернии, уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом. Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) [54] предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать беззакония, обеспечить исполнение законов всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало «непрестанно наблюдать за исполнением законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его исполнение. Губернаторам указано: «Дабы никакие поборы, кроме узаконенных деланы не были, и те, чтобы взыскиваемы были без излишеств, но сколько действительно надлежит» [55].

Губернаторы выполняли функции  с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию  губернии. Губернское правление имело  общее присутствие, превращалось к  середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения: 1. По обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора и правления [56]. 2. По управлению полицией. 3. По связи администрации с судами. 4. По связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

Созданы новые коллегиальные  аппараты под председательством  губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные  должностные лица, руководители местных, прокурор. С их помощью осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных  учреждений, губернские предводитель дворянства и функции, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), комиссии народного продовольствия [57], строительные, дорожные, комитеты статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и др.

Во второй четверти XIX в. губернаторство приобрело характер централизованного, бюрократического института управления. По «Общему наказу гражданским губернаторам» (3 июня 1837 г.) [58]главы губерний объявлены блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, полномочными хозяевами губерний, обязанными обеспечить точное, полное исполнение императорских законов, указов Сената, предписаний МВД, оберегать законы, не допускать отступления от них ни в коем случае, организовать четкую и оперативную работу губернских управлений, приказов общественного призрения, комиссий, комитетов, обеспечить единство местного управления.

Установлен бюрократический  порядок функционирования губернаторства как института власти и управления, годичных и специальных отчетов  его перед вышестоящими структурами [59], проведения сенатских и иных ревизий, представления отчетных данных, различных сведений по конкретным формам, связи с уездной администрацией.

По «Учреждению губернских правлений» (2 января 1850 г.) [60] они являлись высшим в губернии местом, управляли в пределах вверенной им власти, по законам, именем императорского величества, осуществляли широкий спектр подробно расписанных распорядительных и исполнительных функций, решали все дела жизни губернии через разветвленный аппарат местной царской администрации, особое внимание уделяли взиманию податей, налогов, рекрутским наборам, полиции, местным воинским частям, судебному управлению. Определены состав губернского правления, его присутствия, канцелярии, круг полномочий вице-губернатора.

Губернское правление  состояло в ведомстве МВД, будучи подчинено непосредственно правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив сомнение и недоразумение  в смысле законов».

Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные  на местах министерствами. Сеть их обширна: полицейские и жандармские управления, казенные палаты Минфина, палаты государственных имуществ, удельные конторы и отделения в губерниях с удельными крестьянами, палаты уголовного и гражданского суда, Министерства юстиции, учреждения Министерства народного просвещения в составе учебных округов, охватывавших по нескольку губерний, административно-хозяйственные органы Военного министерства, объединенные в 12 артиллерийских, 8 инженерных, 10 провиантских и 18 комиссарских округов.

Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян.

Ведомственными органами Министерства финансов являлись созданные  уездные казначейства, которые подчинялись  губернской казенной палате, ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов  и выдачей денежных сумм. Кроме  того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др. [61]

В 1837 г. уезды разделены  на полицейские станы. Назначаемый  губернатором становой пристав осуществлял  полицейские функции, опираясь на вотчинную  полицию и избранных крестьянскими  сходами сотских и десятских.

Диапазон функций местного государственного управления быстро расширялся в связи с усложнением местной  жизни, обо стрением социальных отношений; увеличился значительно административный аппарат.

Своеобразно строилось государственное  управление вошедшими в состав Российской империи новыми территориями [62], другими окраинами, учитывалось специфическое административно-территориальное деление: наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др.

В наместничествах, генерал-губернаторствах  администрация имела относительно большую самостоятельность, почти  всегда сливались военные и гражданские  функции, объединялись в одних учреждениях  административно-полицейские, финансовые и другие функции. В отдельные  структуры, звенья управления привлекались представители верхушки местного населения, феодалы новых земель получали права  и привилегии российских дворян, принимались  на императорскую службу вне зависимости  от национальной принадлежности [63].

Присоединенная в 1809 г. по секретному договору Александра I и  Наполеона Финляндия получила статус великого княжества [64], впервые обрела государственность, хотя и ограниченную. Российскую корону представлял генерал-губернатор. Финляндия имела органы власти в лице представительного сейма [65], Сената (до 1816 г. — Совета), свою судебную и правовую систему, особый таможенный статус и местное самоуправление.

Переданной России по решению  Венского конгресса (1815 г.) большей части  Варшавского герцогства был придан статус царства (королевства) Польского, где царем (королем) являлся российский император, управлявший через своего наместника (верховного комиссара). Имелись  конституция, которой присягнул  Александр I , двухпалатный сейм (назначаемый  царем Сенат, избираемая дворянами  и городскими общинами посольская изба), исполнительные органы в лице государственного совета и шести министерств, свои армия, герб, гражданское законодательство, польский государственный язык, поддерживаемое властью католичество.

Восемь воеводств управлялись  воеводами и выборными советами. Поветы, на которые делились воеводства, управлялись поветовыми старостами, а самая низшая территориальная  единица «гмин» — тминным сходом во главе с войтом — помещиком.

После восстания 1830—1831 гг. Николай I упразднил конституцию, сейм, Госсовет, армию, ввел «органический статут», заменил министерства комиссиями, воеводства и поветы — губерниями и уездами, установил общероссийские законы, органы управления под началом наместника.

Три прибалтийские губернии были объединены в Прибалтийское  генерал-губернаторство, сохранены  сословные органы баронов-помещиков, их привилегии, свобода крестьян, отменен  Литовский статут, ограничены права  Курляндии и Ливонии.

Управление присоединяемыми  постепенно в течение всей первой половины XIX в. землями Кавказа складывалось в различных формах по общероссийскому  образцу в основном. Добровольно  вошедшей в состав России (1801 г.) Восточной  Грузией управлял главнокомандующий [66], ставший председателем возникшего в 1803 г. Верховного Грузинского правительства, состоявшего из экспедиций, действовавших подобно губернским правлениям. Окружные начальники возглавляли уездные управы земской полиции и суд. Городами управляли коменданты из офицеров русской армии с помощью полицмейстеров из грузинских дворян.

В Азербайджане созданы провинции  и магалы, которыми управляли соответственно коменданты из русских офицеров и  магальные наибы из лояльных местных  феодалов. Комендантское управление совмещало административные, полицейские, судебные функции.

Образованная в 1828 г. из Эриванского  и Нахичеванского ханств Армянская  область управлялась областными начальником и правлением с широкими административными, финансовыми, судебными  функциями. Составные части области округа управлялись окружными начальниками, магалы — наибами из армянских дворян.

«Наказом главному управлению Закавказским краем» (12 но ября 1842 г.) определены задачи по охране границ, организации таможенной службы, пределы прав и обязанностей различных сословных групп, условия вероисповедания жителей Закавказья.

В ходе острого периода  Кавказской войны учреждено наместничество Кавказа (1844 г.). Наместнику М.С. Воронцову  предписано было реорганизовать управление воюющим краем, подавить сопротивление  горцев, подчинить их российской короне, привести в повиновение, в состояние  подданных. К концу 1846 г. оформлен аппарат  сражающегося наместничества. В совет  наместника Николай I назначил чиновников. Организована канцелярия из ответственных  должностных лиц. Наместнические учреждения установили контроль за всем региональным аппаратом и судом Кавказа, обеспечивали исполнение законов. Своеобразными функциями были наделены губернаторы, объединившие военное и гражданское управления, имевшие статус военных губернаторов. Участвовали в управлении выборные заседатели из дворян и купцов.

Уездные начальники ведали хозяйственными, полицейскими, судебными  делами, участковые начальники выполняли  полицейско-судебные функции. Управление Кавказом отразило обстановку жестокой войны между Россией и имаматом Шамиля, подчинено задачам завоевания Кавказа [67].