Теория разделения власти

     Представления Локка о дифференциации, принципах  распределения, связи и взаимодействии отдельных частей единой государственной  власти легли в основу зарождавшейся  в XVII в. доктрины буржуазного конституционализма. В особенности они были подхвачены и развиты Ш. Монтескье.

     2 РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ  РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТИ  В РАБОТАХ МЫСЛИТЕЛЕЙ  XVII ВЕКА

     2.1 Учение о разделении  власти в работах  Ш. Монтескье 

     Первые  попытки оптимизации государственной  власти, предпринятые англичанами, стали  примером для остальных народов  континентальной Европы. Наиболее полно  английский опыт государственного строительства  был интегрирован в политическую культуру монархической Франции, где  с середины XVIII в. начинается процесс  активного формирования политических предпосылок и идеологических основ  глубокой модернизации французского общества.

     После заявления Людовика XIV: «Государство – это Я» – проблема ограничения  самодержавной власти монарха выходит  на качественно иной уровень восприятия. Может быть, поэтому основные положения  теории разделения власти в наиболее законченной и радикальной форме  были сформулированы именно французами.

     Создателем  доктрины стал Шарль Луи де Секонда  барон де Ла Бред де Монтескье (1689 – 1755 гг.).

     В своей работе: «Защита «О духе законов», появившийся в 1750 г., в частности  в гл. VI «O государственном устройстве Англии» книги XI, автор пытается выявить законы «в самом широком  значении этого слова». Монтескье  преследовал две цели: во-первых – создать модель рационального  государственного строя, практическое осуществление которой, по его мнению, приведет общество к достижению политической свободы, во-вторых – посредством  государственной власти обеспечить не только политическую свободу граждан, но и сделать политическую систему  общества наиболее справедливой, долговечной, устойчивой к разного рода потрясениям.

     Главным постулатом теории Монтескье стало  требование гражданской свободы, понимаемое им как возможность делать все, что  дозволено законом. Примером практической реализации этой идеи была политическая система Англии, основанная на традициях  политического представительства. По мнению Монтескье, изменение содержания власти должно происходить в сторону  увеличения политической роли общества за счет создания представительных органов  власти и кардинального ограничения  властных полномочий монарха. Такое  перераспределение властных функций  позволит найти необходимый баланс власти, который позволит достигнуть состояния относительной гармонии общественных связей, формально-правового  равенства и справедливой организации  публично-властных отношений, построенных  на принципе примата гражданской  свободы. Первичность этого принципа обосновывалась потребностью человека в безопасности. Собственно говоря, именно это стало основной причиной появления государства, которое  возникло как средство организации  общества в условиях постоянного  противостояния личных интересов, удерживающее его от состояния хаоса и распада.

     Механизм  разделения власти он представлял в  виде нескольких специализированных частей государственного аппарата (под этим скорее всего подразумевалась политическая система), обладавших четко определенной компетенцией. «В каждом государстве  есть три ряда власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами  международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или  учреждение создает законы временные  или постоянные и исправляет или  отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или  заключает мир, посылает и принимает  послов, обеспечивает безопасность, предотвращает  нашествие. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает  столкновения частных лиц. Последнюю  власть можно назвать судебной, а  вторую – просто исполнительной властью  государства».⁴⁸

     К сказанному выше Монтескье добавляет, что «все было бы потеряно, если бы один и тот же человек, один и тот же аппарат из знати или представителей народа соединил бы в своих руках одновременно три власти: разработку и принятие законов, исполнение общественных решений и рассмотрение гражданских дел, и суд над преступниками»⁴⁹.

     Таким образом, отсутствие свободы проистекает  от того, что люди, обладающие властью, всегда склонны злоупотребить ею. Эта склонность представляет собой  объективное явление и заложена в основе человеческой природы. Чтобы  устранить произвол и злоупотребление  властью, есть только одно средство –  устроить так, чтобы было несколько  относительно независимых друг от друга  властей, и чтобы они сдерживали друг друга. «Если власть законодательная  и исполнительная будут соединены  в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно  опасаться, что этот монарх или сенат  станет создавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически  применять их. Не будет свободы  и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной  и исполнительной. Если она соединена  с законодательной властью, то жизнь  и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет  законодателем. Если судебная власть соединена  с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем…»⁵⁰.

     Монтескье различает три власти в материальном смысле:  законодательную; 

• исполнительную и в отношениях, регулируемых международным правом; 
• исполнительную и в отношениях, регулируемых гражданским правом.

     Такую терминологию Монтескье употребляет  только один раз в самом начале главы, а затем заменяет ее более  простой. 

     В первоначальном варианте четко прослеживается влияние Дж. Локка, различавшего, кроме  законодательной, федеративную (союзную) и исполнительную власти. Однако классификация  Монтескье отличается от классификации  Локка, т.к. исполнительную власть в  отношениях, регулируемых гражданским  правом, Монтескье отождествляет  с судебной, а ту власть, которая  соответствует федеративной власти в прерогативе Локка, называет просто исполнительной.

     Таким образом, складывается господствующее в настоящее время трехчленное  разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Эти власти должны быть разделены между различными органами, которые, будучи независимы друг от друга по своему составу  и положению, но связаны между  собой внутренней взаимозависимостью вверенных им функций, и, таким образом, должны сдерживать друг друга⁵¹.

     Концепция Монтескье была основана на двух принципах: 

• самостоятельности и независимости властей; 
• равновесия и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти.

     По  его мнению, для обеспечения свободы  недостаточно одного разделения властей  между несколькими органами.

     Необходимо, чтобы эти органы находились во взаимном равновесии, т.е. чтобы ни один из них  не мог получить преобладания над  другими, чтобы каждый из них был  гарантирован от посягательств на его  самостоятельность со стороны другого. Основу классической теории разделения властей составляет так называемый «принцип сдержек и противовесов», делающий эту доктрину универсальным  средством организации государственной  власти. Для того чтобы оставаться независимыми друг от друга, власти должны иметь возможность взаимодействовать, воздействовать друг на друга. Иначе  говоря, для того чтобы власти были действительно разделены, они не должны быть совершенно обособлены друг от друга, так как в этом случае исчезает возможность взаимного  влияния. Влияние составляет основу всякой власти. Этот принцип позволяет  с одной стороны предотвратить  возможный властный произвол органов  власти, с другой – сохранить  суверенитет государственной власти.

     Среди всех властей, несмотря на самостоятельность  и относительное равенство, как  господствующую Монтескье выделял  законодательную власть, и: «…если бы она была совершенно свободна в  своих действиях, то могла бы правомерным  образом уничтожить другие власти…»⁵².

     С точки зрения Монтескье, бикамеральная  организация законодательной власти должна способствовать наиболее эффективному функционированию механизма сдержек  и противовесов. «Законодательный корпус, состоящий из знатных, должен быть наследственным. Он является таким уже по самой  своей природе. Кроме того, необходимо, чтобы он был очень заинтересован  в сохранении своих прерогатив, которые  сами по себе ненавистны и в свободном  государстве неизбежно будут  находиться в постоянной опасности. Но так как власть (наследственная) может быть вовлечена в преследование  своих отдельных интересов, забывая  об интересах народа, то необходимо, чтобы во всех случаях, когда можно  опасаться, что имеются важные причины  для того, чтобы ее развратить, как, например, в случае законов о налогах, все ее участие в законодательстве состояло бы в праве отменять, но не постановлять»⁵³.

     Кроме того, законодательное собрание не должно заседать постоянно, так как, во-первых, этого не требует сама сущность законодательной власти. Во-вторых, по мнению Монтескье, это чрезмерно  стеснило бы деятельность исполнительной власти, все внимание которой в  таком случае было бы поглощено защитой  ее независимости от законодательной  власти. Право созывать и распускать законодательное собрание, а также  определять время его сессий должно принадлежать исполнительной власти.

     Исполнительная  власть должна быть сосредоточена в  руках монарха, и действовать  в рамках законов, установленных  законодательной властью. «Исполнительная  власть должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими; напротив, все, что зависит  от законодательной власти, часто  лучше устраивается многими, чем  одним.

     Если  бы не было монарха и если бы законодательная  власть была вверена известному количеству лиц из числа членов законодательного собрания, то свободы уже не было бы: обе власти оказались бы объединенными, так как одни и те же лица иногда пользовались бы – и всегда могли  бы пользоваться – и тою и другою властью»⁵⁴. Поэтому законодательная власть должна иметь право контролировать действия исполнительной власти и привлекать к ответственности должностных лиц. Но это право не может быть распространено на главу исполнительной власти, так как в таком случае исполнительная власть попала бы в полную зависимость от законодательной. Выход из этой дилеммы дает английский принцип ответственности за действия монарха его министров.

     Для обеспечения равновесия, гармонии и  стабильности функционирования системы  государственной власти необходима отдельная сила, выполняющая роль арбитра во время кризиса и  при необходимости уравновешивающего  элемента в случае локального конфликта. Роль такой силы отводилась судебным органам власти. Монтескье, следуя современному ему английскому праву, допускал следующие исключения:

1. В исключительных случаях, угрожающих безопасности государства, законодательная власть может предоставить на короткое время исполнительной власти право ареста граждан (вместо судебной власти).
2. Преступления против народа должны преследоваться нижней палатой парламента и судиться верхней. Кроме того, верхней палате предоставляется право суда над ее членами и право помилования.

     По  мнению Монтескье, судебную власть следует  поручать не постоянно действующему сенату, а лицам, которые в известные  времена года по указанному законом  способу привлекаются из народа для  образования суда, продолжительность  действия которого определяется требованиями необходимости.

     В этом случае речь идет о суде присяжных  заседателей. Обосновывая такую  организацию судов, Монтескье писал: «Таким образом, судебная власть, столь  страшная для людей, не будет связана  ни с известным положением, ни с  известной профессией; она станет, так сказать, невидимой и как  бы несуществующей. Люди не имеют постоянно  перед глазами судей и страшатся  уже не судьи, а суда»⁵⁵.

     Идеи  Монтескье продолжают оставаться в  центре внимания исследователей, работающих в различных областях политических и правовых наук. При этом то, что  его учение дает ответы далеко не на все вопросы, было очевидно уже его последователям.

     В частности, отдельные сторонники Монтескье, возрождая его учение в новой  форме, предпринимали попытку изменения  содержания теории Монтескье путем  дополнения к трем властям новой, четвертой ветви власти. В этом случае носителями исполнительной власти в строгом смысле этого термина  признавали не монарха, а министров. Предназначение монарха, по их мнению, состоит в том, чтобы регулировать действие законодательной, исполнительной и судебной властей, обеспечивать их равновесие и разрешать их взаимные конфликты. Таким образом, монарх представляет собой четвертую – уравновешивающую власть.

     Теория  уравновешивающей (нейтральной) власти была официально признана в Португалии и была закреплена в Конституции  этого государства вплоть до падения  монархии. В отделе V португальской  конституции 1826 г., имевшем название «О короле», в главе I «Об уравновешивающей власти», главной функцией короля признается забота о независимости, согласии и  гармонии остальных властей⁵⁶.