Теория разделения власти

     Классическая доктрина разделения власти была существенно дополнена теорией федерализма, а так же детальной разработкой концепции «сдержек и противовесов». Можно констатировать, что только с появлением «Федералиста» классическая теория разделения власти приобрела свою законченную форму и содержание.

     Во-первых, А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей главной своей задачей ставили создание не идеального, утопического государственного устройства, а оптимального, т.е. наилучшим образом соответствующего достижению заявленной цели. Целью и вообще смыслом деятельности государственных органов должно являться благополучие народа: «…безопасность и благосостояние народа суть те цели, которые преследуют все политические учреждения и которым эти учреждения должны быть принесены в жертву».⁷¹ Таким образом, основой внутренней политики будущего государства должно стать служение интересам народа и забота о его процветании.

     Во-вторых, проект Конституции США однозначно предусматривал разделение властей  согласно схеме, разработанной Монтескье. Тезисы «Федералиста», опиравшиеся  на конкретный опыт практической политики значительно углубили научную доктрину, придав ей вид эффективного инструмента  организации политической власти. Судя по тематике статей, наибольший интерес  представляли вопросы, связанные с  соотношением проблемы ограничения  власти через ее разделение и требованием  единства государственной власти как  выражения общенациональной воли американского  народа.

     «Что  же нам все-таки придумать, чтобы  на практике обеспечить необходимое  разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, записанное в  конституции? Единственный ответ, который  можно на это дать: пусть, раз уж все внешние миры оказываются  недостаточными, восполним изъян, создав такую внутреннюю структуру правления, чтобы составляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отведенном ей месте».⁷²

     Условия, способствующие достижению этой цели, могут быть разделены на три группы. Иными словами речь идет о трех уровнях, на которых могут быть установлены  пределы власти, таковыми являются: общие ограничения для противодействия  произволу в отношении общества; система сдержек и противовесов между «горизонтальными» частями  государственного механизма и, так  называемое «вертикальное» разделение – придающее устойчивость национально-территориальному устройству страны.

     Среди требований первого уровня (общие  ограничения) наиболее существенными  являются следующие:

     Во-первых. Мерилом государственной власти должно быть качество жизни граждан, безопасность их собственности и  личная свобода.

     Во-вторых. При формировании государственных  органов и определении пределов их компетенции необходимо учитывать недостатки человеческой натуры: «…честолюбию должно противостоять честолюбие. Пожалуй, подобные маневры, к которым приходится прибегать, дабы помешать злоупотреблениям властью, не красят человеческую природу. Будь люди ангелами, ни в каком правлении не было бы нужды».⁷³

     В-третьих.  Личные  интересы  чиновника  должны  быть  связаны  с  интересами  общества:

     «…необходимо  разделять и расставлять должности  таким образом, чтобы каждое занимающее их лицо могло надзирать над другим, чтобы личный интерес каждого  чиновника служил охраной общественных прав».⁷⁴ Кроме прочего личные мотивы должны быть связаны и укреплены конституционными правами: «…главная гарантия против постепенного сосредоточения разных родов власти в одном из ее ведомств в том, чтобы улиц, ведающих тем или иным органом власти, были необходимые конституционные средства и личные мотивы противостоять вторжениям со стороны других».⁷⁵

     В-четвертых. Формирование органов власти и назначение на должность должно быть независимо от влияния сторонних сил и  контролироваться народом: «…чтобы  заложить прочный фундамент под  институт разделенных властей…требуется, чтобы каждая власть обладала собственной  волей и, следственно, строилась  на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как  можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой. При строгом соблюдении данного  принципа необходимо, чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах  исходили из первоисточника власти –  от народа и шли по не сообщающимся друг с другом каналам».⁷⁶

     В-пятых. Общей задачей государственной  власти и общества является обеспечение  политического и религиозного разнообразия, необходимого для предупреждения диктатуры  большинства. «Пока вся власть исходит  и зависит от общества, само общество разделится на столько частей, интересов  и групп, что правам отдельных граждан или меньшинства вряд ли сможет угрожать объединившееся заинтересованное большинство. Степень безопасности будет зависеть от числа различных интересов и числа сект, а это в свою очередь зависит от размеров территории страны и численности населения, подчиняющегося одному и тому же правительству».⁷⁷

     А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей были против простого обособления ветвей власти. Так, в противоположность  идее Т. Джефферсона, возлагавшего функции  контроля над законодательной, исполнительной и судебной властью на весь народ, они говорили о том, что эти  три ветки власти на практике не могут сохранить ту степень раздельности, которая согласно аксиоме Монтескье  необходима свободному правлению.⁷⁸

     При этом допускалось некое смешение властей при разрешении смежных  вопросов в целях установления деловой  конкуренции между ветвями власти, как справедливо отмечает А.М. Барнашов.⁷⁹

     Вместе  с тем ни одно из ведомств, по их мнению, «не должно пользоваться, прямо или  косвенно, правом отменять решения  других при осуществлении своих  полномочий».⁸⁰ Именно в этих целях американскими федералистами и была разработана система «сдержек и противовесов», которая, получив нормативное закрепление в Декларации независимости США 1776 г. и Конституции  США 1787 г.⁸¹, действует в США и в настоящее время.

     Важнейшим элементом системы «сдержек и  противовесов» стала так называемая теория бикамерализма, важнейшим постулатом которой являлось требование ограничения  законодательной власти. «Все ветви  власти – законодательная, исполнительная и судебная – сходятся в законодательном  органе. Средоточие их в одних и  тех же руках как раз и определяет деспотическое правление. Ничуть не будет легче, если одна власть находится  в руках многих, а не одного, 173 деспота, несомненно, будут угнетать так же, как и один».⁸²

     Идея  разделения между различными ветвями  государственной власти для того, чтобы избежать тирании концентрированной  власти, входит в более широкую  категорию сдержек и противовесов. Однако авторы «Записок федералиста» усматривают в разделении властей  еще одно достоинство, а именно –  повышение эффективности и действенности  государственной власти. Будучи ограничены специализированными функциями, различные  ветви государственной власти, с  одной стороны, накапливают специальные  экспертные знания, а с другой –  проникаются чувством гордости за свою деятельность, чего не было бы, если бы эти ветви власти работали сообща или бы в значительной степени  дублировали друг друга.

     Качества, которым придается решающее значение применительно к одной функции, могут оказаться вредными при  выполнении другой. Так, например, Гамильтон  считал, что «проявление силы в  сфере исполнительной власти» является чрезвычайно важным для защиты страны от нападения извне, справедливого  применения законов и отстаивания  собственности и свободы личности, которые он рассматривал как права, тесно связанные друг с другом.

     В то же время не сила, а «взвешенный  подход к решению проблем и  мудрость» представляют собой лучшие качества законодателя, который обязан завоевать доверие народа и способствовать примирению различных интересов  членов общества.

     Эта разница в необходимых предпосылках осуществления той или иной государственной  власти также объясняет, почему исполнительная власть должна находиться в руках  одного человека – президента, поскольку  множественность глав исполнительной власти может привести к полному  бессилию и «срыву важнейших мер  государственной власти в самых  критических чрезвычайных положениях в государстве».

     Это означает, что как только законодательная  власть, отражающая волю народа, выносит  в результате полномасштабного обсуждения свое взвешенное решение путем принятия того или иного закона, глава исполнительной власти обязан неукоснительно проводить это решение в жизнь безо всяких поблажек, не поддаваясь ни на какие уговоры корыстных лиц или групп сделать для них исключение. А в случае нападения со стороны иностранного государства глава исполнительной власти должен иметь полномочия и силу для принятия немедленных и действенных ответных мер.

     Что касается судебной власти, то требующиеся  здесь качества также носят особый характер: не сила и умение быстро принимать  решения, необходимые главе исполнительной власти, не чуткое реагирование на настроение народа или способность идти на компромиссы, без чего нельзя обойтись представителю  законодательной власти, а «честность и умеренность». Кроме того, будучи назначенными на свою должность на пожизненный срок, судьи таким  образом освобождаются от давления со стороны общественности и исполнительной или законодательной власти.

     К группе федералистов примыкает и  Джон Адамс. Он одним из первых выделил  вопрос о государственном устройстве в разряд исключительно важных и  злободневных. В своей обширной трехтомной монографии «В защиту конституций правительственной  власти в Соединенных штатах Америки» Адамс обосновал необходимость  обособления и независимости  трех отраслей власти (законодательной, исполнительной, судебной). Речь при  этом шла о сильной исполнительной власти и так называемой системе  сдерживания и взаимного уравновешивания  властей («сдержек и противовесов»). Он допускал и признавал целесообразность монархической формы правления  при одном важном условии –  если знать будет  в состоянии  контролировать (сдерживать) короля, министры – контролировать знать и т.д.

     В полной мере принцип разделения власти был впервые реализован в Конституции США 1787 г. Законодательные полномочия осуществлялись Конгрессом федерации. Конгресс состоял из двух самостоятельных палат – Палаты представителей и Сената. Палата представителей избиралась на два года населением штатов соответственно его численности и на основании требований, которые были установлены в самом штате. Сенат составлялся из особых представителей штатов (старше 30 лет и с высоким цензом оседлости) на равных условиях – по два сенатора от каждого штата вне зависимости от его величины. Полномочия Конгресса ограничивались вопросами, отнесенными Конституцией к сфере общефедеративных: право устанавливать налоги, сборы и пошлины, заключать займы, регулировать торговлю и др. Исполнительная власть вручалась президенту. Его избирали на четыре года особой коллегией выборщиков, которую составлял штат специально для данного случая. Полномочия президента были весьма значительными. Президент считался главнокомандующим армией и флотом, руководил деятельностью всех должностных лиц США, с согласия Сената был вправе заключать международные договоры. Президенту принадлежало право законодательного вето на решения Конгресса или любой палаты, преодолеть которое палаты могли только квалифицированным большинством в 2/3 голоса. Тем самым президент становился не только главой государства, но и единоличным правительством страны, организуя его соответственно своему усмотрению и принятым законам. Судебная власть предоставлялась Верховному суду федерации и нижестоящим судам. Судей Верховного суда назначал президент с согласия Сената. Их власть распространялась на все дела, которые рассматриваются по общему праву и праву справедливости и на основании Конституции, законов и международных договоров США.⁸³

     Организация государственной власти в США, следуя принципу разделения власти, была обставлена в Конституции США значительными  гарантиями в виде целой системы  «сдержек и противовесов», которые  бы не позволили одной власти узурпировать государственную власть в целом. Все ветви власти организовывались по собственному порядку, т.е. имели  свой особый источник. Все они имели  разные сроки полномочий. Каждая сохраняла  право влиять на другую: президент  – наложить вето на законы Конгресса, Конгресс – преодолеть вето, возбудить против президента обвинение в порядке импичмента, суды обладали правом контроля за деятельностью любой власти.

     Кроме того, Конституция США разделяла власти на федеральную и власть штатов. Штаты обладали гарантированным федеральной властью равноправием, в т.ч. в сфере законодательства и права. Вместе с тем им запрещалось издавать законы, «ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов».⁸⁴ Во всех безусловно штатах организация внутренней власти была построена по единому с федерацией образцу: законодательные полномочия – двухпалатному собранию (очень редко однопалатному), исполнительные полномочия – губернатору, которого в подавляющем большинстве случаев избирало население штата. В штатах существовала и своя судебная система. Законодательные полномочия штатов были существенно ограничены как сферой общефедеральной компетенции, так и прямыми запретами в конституции.