Организация осуществления президентской власти

Примером  комиссий при Президенте РФ является Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеральных отношений и местного самоуправления. Ее создание было определено в Указе Президента РФ от 27 ноября 2003 г. "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"⁴⁵. В преамбуле, п. 1, данного акта установлено, что в целях развития конституционных принципов федерализма и местного самоуправления, совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и обеспечения разграничения полномочий между ними, преобразовать Комиссию при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в Комиссию при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. Устанавливалось, что данная комиссия - постоянно действующий консультативный орган при Президенте РФ.

Основными ее задачами являются: подготовка предложений  по совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; рассмотрение принятых Государственной Думой в первом чтении и направляемых Президенту РФ, а также подготовленных к внесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и, при необходимости, внесение предложений по вопросам разграничения соответствующих полномочий; предварительное рассмотрение с участием полномочных представителей Президента РФ а федеральных округах подготовленных к представлению Президенту РФ проектов договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

3.2 Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования

Конституция РФ наделяет Президента страны правом издавать собственные правовые акты, к которым относятся, прежде всего, указы. Указное правотворчество  Президента - сравнительно новое явление  в правовом пространстве России; развивается  оно весьма интенсивно и порой  оказывает решающее влияние на различные  стороны общественной жизни⁴⁶. Однако Конституция не устанавливает конкретного перечня вопросов, по которым Президент мог бы принимать указы. В связи с этим сфера правового регулирования, охватываемая указами Президента РФ, весьма широка. Так, глава государства принимает указы в области государственно-правовых отношений, экономики, промышленности, экологии, борьбы с преступностью и т.п. Следует подчеркнуть, что в перечне вопросов, по которым Президент РФ мог бы принимать нормативные акты, на наш взгляд, значительное место занимают указы, регулирующие вопросы в сфере исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Сложившееся, видимо, практически у каждого  ощущение бесчисленности и неисполняемости  принятых в последние годы законов  и указов удачно облек в слова  А. Солженицын: "Сколько Указов, Указов, Указов, Законов, Законов прогудели  над нашими головами самолетными  армадами ("Мы учились эти 5 лет", - на живом теле России, да). Однако большей  частью их даже и не прочли, а кто  и читал - забыл и, уж конечно, никто  не выполнял... А самые-то неумолимые указы - о борьбе с коррупцией и  борьбе с преступностью - безнадежно зависают, ибо наша преступность и  коррупция - естественное следствие  безмозглых "реформ" и государственной  расхлябанности"⁴⁷.

Еще в  начале ХХ в. отдельные государствоведы  пришли к выводу о том, что "узкая" теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана  в политический архив⁴⁸. Забота об интересах народа, удовлетворении потребностей общественной жизни - задача не только законодательной, но и исполнительной власти, и способность решать ее - главный критерий оценки деятельности власти.

В пределах закона Правительство правит страной, т. е. свободно, по своему разумению, руководит  государственной и общественной жизнью. Но как поступать Президенту и Правительству, если соответствующих  законов нет?

Существуют  разные пути достижения политического  компромисса, в том числе принятие временных мер, например, делегирование высшему исполнительному органу законодательных полномочий. В ряде стран на конституционном уровне предусмотрена процедура срочного (до 10 дней) рассмотрения и принятия неотложных законов по инициативе правительства, которое в целях принятия закона может поставить вопрос о доверии правительству.

Признание в непродуманности и необоснованности многих важных государственных решений  прозвучало в Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию (2000 г.). Трудности  реализации многих действующих законов (а это в равной мере относится  к указам и другим подзаконным  актам) объективно требуют либо пересмотра данных документов, либо принятия неординарных мер для обеспечения их исполнения. Неэффективность принятых законов  Президент объяснил также тем, что  само государство во многом способствует диктату теневой экономики, разгулу  коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж. В.В. Путин убежден  в том, что неэффективное государство  является главной причиной длительного  и глубокого экономического кризиса⁴⁹.

Значительное  число нормативных указов Президента издано фактически в режиме конкурирующей  компетенции с законодательной  властью и Правительством. Объяснение тому находят в якобы особой роли Президента, его обширных полномочиях, касающихся не только исполнительной, но и законодательной власти. Заметим, что подобные акты были типичны для  конституционных монархий и включались в массив чрезвычайноуказного законодательства, основанного на праве главы государства  в известных случаях принимать  меры и предписывать нормы, относящиеся  к компетенции законодательных  органов.

Искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей становится особенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх (применительно к российской ситуации - Президент) "станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их".

Для выяснения  сути президентских актов полезно  прежде всего обратиться к истории.

К числу  основных дефектов указов - как в  начале ХХ в., так и в настоящее  время - отечественные юристы относят  вторжение главы государства  в сферу правового регулирования  парламента, что, однако, не исключает  широкой компетенции исполнительной власти при условии непротиворечия подзаконных актов закону. Издание  правовых указов представляет собой  естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового  указа, на взгляд Н.М. Коркунова и  В.М. Гессена, является не делегация  законодательной, а природа правительственной  деятельности⁵⁰.

Оригинальным  и для современной юриспруденции  представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего  существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции - а) верховного управления - права опубликования законов, права  помилования, "пожалования орденов  и титулов", назначения определенных категорий должностных лиц и  б) законодательной власти, - определяемыми  Конституцией, "лежит средняя, нейтральная  область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его  регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто  необходимой"⁵¹.

Исходя  из этого, право издания нормативных  указов и правительственных постановлений  в соответствии с духом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежной функцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, по мнению В.М. Гессена, не требуется  и поручения со стороны законодательной  власти, поскольку оно "не только не предоставляет правительству  новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает  правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его  усмотрению... Поручение может иметь  или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом"⁵². Собственно, такой доктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд Российской Федерации, но в своем толковании президентских указов он пошел еще дальше, о чем будет сказано особо.

Как правило, широкий диапазон правотворческой  деятельности Президента его сторонники объясняют целесообразностью, ибо  государственная жизнь, особенно на этапе реформаторских преобразований, не может жить только ожиданиями закона. Учитывая потребности общества, высшие государственные органы должны своевременно решать не только насущные социальные проблемы, но и задачи стратегического  направления в развитии государства. Президент, Правительство, исполнительная власть по своей природе весьма подвижны, они представляют как бы постоянную творческую доминанту государственной  власти.

Вместе  с тем российская дореволюционная  доктрина отрицательно относилась к  идее скрытых полномочий и практике издания даже на основе делегации  указов, вторгающихся в область исключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права в государственной  жизни страны не только предполагает, но и требует последовательного  и строгого соблюдения подзаконности  в действиях исполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречит существу правового государства. Особенно это касается государств, которые только встают на демократический, конституционный путь развития, сбрасывают "оковы" тоталитаризма и диктатуры.

При исследовании содержания указов наиболее сложной  представляется проблема соотношения  законности и целесообразности. Приоритет  целесообразности над законностью, с точки зрения видного российского  реформатора П.А. Столыпина, заключается  в том, что для решения насущных государственных проблем полезно  использовать указную практику, имея в виду, что "обстоятельства, оправдывающие  принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной  субъективной оценке одного правительства"⁵³. В ответе на запрос членов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся весьма спорные доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие при чрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность его принятия очевидны). "Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона..."⁵⁴.

Научная доктрина, напротив, рассматривала  чрезвычайные указы как исключение и ставила серьезные правовые "сдержки и противовесы" их расширению. В среде государствоведов преобладало убеждение в том, что указ по своей сути подзаконен. Это вытекало и из действующих  законов, принятых в ходе реформ 1905-1906 гг. Глава Российской империи, согласно Основным государственным законам  от 23 апреля 1906 г., "в порядке верховного управления издает в соответствии с  законами указы для устройства и  приведения в действие различных  частей государственного управления, а равно повеления, необходимые  для исполнения законов".

Следовательно, в те годы теория и конституционная  практика негативно относились к  восполнению в законах пробелов без ведома парламента, даже если оно  осуществлялось посредством указов главы государства. Только через  последующее представление в  Государственную Думу и путем  специальной процедуры рассмотрения чрезвычайных указов такие исключения становились возможными.

Доктрина  широкой сферы указного права (в  современной отечественной интерпретации) медленно, но неуклонно завоевывала  свои позиции в конституционной  практике. Если сначала речь шла  о праве Президента только принимать  исключительные меры для предотвращения грозящей государству опасности, то в 1991 г. законодатели делегировали ему (сроком на 1 год) право принимать  указы по вопросам законодательного регулирования в области экономики. После принятия Конституции 1993 г. возможность  Президента устанавливать первичные  нормы была легализирована в решениях Конституционного Суда⁵⁵, ее объяснили новым статусом Президента (ст.80 Конституции). Делегации этого права Президенту парламентом Конституция не предусматривала. Что же получилось?

Поскольку в России единая система исполнительной власти подконтрольна и фактически подчиняется Президенту, то он получил  непосредственную возможность реализовывать  через эту систему свой политический курс⁵⁶. Таким образом, "судьбоносные" указы законодательного характера 90-х годов принимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей в заведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовой системе России достаточного противовеса "указным" вольностям и злоупотреблениям пока нет. Реальность такова, что по российской Конституции ни парламент, ни суд не наделены правом отменять нормативные указы, противоречащие федеральным законам. Признание указов антиконституционными - явление исключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды. В то же время, согласно трактовке Конституционного Суда, принятие Президентом указов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции.

К сожалению, проблема разрешения коллизий между  указом и законом путем отмены незаконных указов до сих пор остается открытой. Она решена пока лишь в  отношении оценки конституционности  указов.

Необходимость "опережающего нормотворчества" Президента мотивировалась Б. Ельциным в Послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 г. главным образом масштабами законодательства. "Объем предстоящей  законодательной работы настолько  громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности  практики в качественных законах. В  этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы"⁵⁷. Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что, естественно, не встретило активной поддержки среди большинства правоведов. "Вне всякого сомнения, предложенная концепция ничего общего не имеет ни с Конституцией, ни с конституционностью. Под фактом восполнения пробелов при желании можно принять такой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоями государства"⁵⁸.