Организация осуществления президентской власти

1. Полномочия  по формированию органов исполнительной  власти. Это относится прежде  всего к Правительству РФ. В  соответствии с п. "а" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ  назначает с согласия Государственной  Думы Председателя Правительства  РФ. После трехразового отклонения  Думой представленных кандидатур  Президент наделен правом распустить  палату и назначить ее новые  выборы, а Председателя Правительства  назначить самостоятельно. По предложению  Председателя Правительства Президент  назначает на должность и освобождает  от нее заместителей Председателя  Правительства, федеральных министров. 

Глава Российского  государства определяет систему  и структуру федеральных органов  исполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1 ст. 112 Конституции  РФ. Она гласит: "Председатель Правительства  Российской Федерации не позднее  недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации  предложения о структуре федеральных  органов исполнительной власти". Следует отметить, что данное положение  вызвало у Государственной Думы неопределенность в его понимании  при сопоставлении с п. "г" ст. 71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный  Суд РФ с запросом. Суть его сводилась  к тому, чтобы определить, что  понимается под системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актом эта система  должна утверждаться - федеральным  законом или указом Президента РФ. В своем постановлении от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции  Российской Федерации" Конституционный  Суд РФ определил, что в систему  федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенные виды федеральных органов исполнительной власти; понятие "структура Федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий, т.е. конкретный перечень таких органов). И система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Примером таких актов являются: Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"³², Указ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"³³ и др.

Президент РФ формирует Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, назначает  и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Он имеет, например, таких  представителей в федеральных округах, палатах Федерального Собрания, в  Конституционном Суде РФ, в другом государстве (Таджикистане). Президент  назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает (утверждает) войсковых атаманов казачьих воинских формирований, назначает  и отзывает после консультаций с  соответствующими комитетами или комиссиями Федерального Собрания дипломатических  представителей РФ в иностранных  государствах и международных организациях. Он же принимает решение об отставке Правительства РФ. Оно может быть принято в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой. На практике Президент неоднократно отправлял Правительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк РФ более всего тяготеет к исполнительной власти.

Президент имеет ряд полномочий, связанных  с формированием исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.

Определенными полномочиями в рассматриваемой  нами сфере наделен Президент  РФ в отношении высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего  исполнительного органа государственной  власти).

В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти) могут  быть прекращены досрочно в случае его отрешения от должности Президентом  РФ. Установлены следующие основания  для применения такой санкции: а) издание указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего  Конституции РФ, федеральным конституционным  законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены  соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в течение  двух месяцев не приняло мер по исполнению решения суда; б) в случае издания указа Президента РФ о  приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ данное лицо имеет два варианта действий: во-первых, в течение двух месяцев оно может обратиться в суд для разрешения пора; во-вторых, указанное лицо в этот же срок может отменить или внести изменения в свои акты либо акты органов исполнительной власти субъекта РФ.

Если  не сделано ни то ни другое, Президент  РФ выносит предупреждение высшему  должностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти). И в случае если в течение месяца со дня вынесения  Президентом РФ предупреждения указанное  лицо не примет мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения  ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти) от должности. Решение Президента РФ о  предупреждении или об отрешении  от должности принимается в форме  указа. Указ об отрешении вступает в  силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня опубликования  указа, а Верховный Суд РФ должен рассмотреть жалобу и принять  решение не позднее 10 дней со дня  ее подачи³⁴.

В соответствии с п. 9 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти Российской Федерации" Президент  РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего  исполнительного органа государственной  власти) на период до вступления в должность  вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего  исполнительного органа государственной власти). По этому вопросу издается соответствующий указ. Такие действия Президент РФ может совершать только в том случае, когда при отрешении от должности конституция (устав) или закон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). На основании п. 4 ст. 29.1 указанного Федерального закона Президент РФ может также временно отстранить высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от исполнения им своих обязанностей. Такие действия он совершает в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

2. Полномочия  по определению основных направлений  деятельности и руководство органами  исполнительной власти. Основные  направления деятельности исполнительных  органов государственной власти  формулируются Президентом РФ  прежде всего в различного  рода документах, правовых актах.  Особая роль здесь принадлежит  его ежегодному посланию Федеральному  Собранию об основных направлениях  внутренней и внешней политики  государства. Данное право Президенту  предоставлено пунктом "е"  ст. 84 Конституции РФ. Первый такой  документ был представлен в  начале 1994 г. В Послании Президента  РФ Федеральному Собранию 2004 г.³⁵ определены основные цели нашего общества на ближайшие годы. "Это - высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это - зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это - укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан". Для ее достижения определены важнейшие задачи, касающиеся всех областей социально-экономической жизни общества. Это, например, обеспечение граждан доступным жильем, модернизация здравоохранения, развитие отечественного образования, переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами, снижение единого социального налога, развитие транспортной инфраструктуры, модернизация армии, углубление интеграции на пространстве СНГ, дальнейшая интеграция российской экономики в мировое хозяйство, укрепление антитеррористической коалиции. Указанные задачи являются и основными направлениями деятельности исполнительных органов государственной власти. К этой группе следует отнести иные послания Президента РФ - Послание по национальной безопасности 1996 г., ежегодные бюджетные послания, касающиеся закона о государственном бюджете.

Основные  направления деятельности, конкретные руководящие указания органам исполнительной власти содержатся в актах, принимаемых  Президентом РФ. К ним относятся  указы и распоряжения. Они обязательны  для исполнения на всей территории нашей страны. Особенно важное место  в правовой системе РФ занимают указы  Президента. Заметим, что они могут  восполнять пробелы правового регулирования  по вопросам, которые требуют законодательного решения. Данная позиция нашла свое разъяснение в ряде актов Конституционного Суда РФ. Например, в его постановлении  от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа  Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и  пункта 2, 3 Положения о главе администрации  края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, учрежденного названным  Указом"³⁶. Из анализа этих актов следует, что Президент может принимать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, в том случае, когда отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; указы не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам; действие таких указов ограничивается принятием соответствующего акта законодателем. В целом следует констатировать, что в значительной части актов Президента содержатся положения, связанные с определением основных направлений деятельности, руководящие указания органам исполнительной власти.

Президент РФ осуществляет непосредственное руководство  Правительством РФ. Это реализуется  в различных формах. Так, в соответствии с п. "б" ст. 83 Конституции РФ Президент имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства. Следовательно, при  этом он может осуществлять непосредственное руководство данным органом. В ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплено положение о том, что  Президент РФ в соответствии с  Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит  деятельностью федеральных органов  исполнительной власти, ведающих вопросами  обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий  стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства  РФ положения о них, назначает  их руководителей. В Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры  федеральных органов исполнительной власти" конкретно определены такие  органы. Это Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам  гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий  стихийных бедствий, Министерство иностранных  дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная  фельдъегерская служба РФ, Служба внешней  разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств  и психотропных веществ, Федеральная  служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность данных органов.

Конституция РФ особо выделяет две сферы непосредственного  руководства Президента, теснейшим  образом связанные с исполнительной властью. Это, прежде всего, обороноспособность и безопасность. В данной области  в соответствии с п. "з" ст. 83 Конституции РФ Президент наделен  правом утверждения военной доктрины Российской Федерации. Данный документ представляет собой систему официальных  позиций государства в деле предотвращения войны, военных конфликтов, взглядов на военное строительство, мер по обеспечению обороноспособности страны, использования Вооруженных Сил, других войсковых формирований в  деле защиты жизненно важных интересов  РФ. Такая доктрина, например, была утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г.. Президент - Верховный Главнокомандующий  Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87 Конституции РФ). Он может  давать любые приказы министру обороны, вправе в любой момент взять на себя руководство Вооруженными Силами. Президент формирует и возглавляет  Совет Безопасности Российской Федерации (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ).

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 87 Основного  закона нашей страны Президенту РФ предоставлено право в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных  ее местностях военное положение. Об этом незамедлительно сообщается Совету Федерации и Государственной  Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Такой акт принят 30 января 2002 г.. В  соответствии с его ст. 1 под военным  положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или  отдельной ее местности в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против нашей страны или непосредственной угрозы агрессии. Цель его введения - создание условий  для отражения и предотвращения агрессии против РФ. Режим военного положения определяется указанным Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ.

Широкими  полномочиями в деле обеспечения  такого режима наделен Президент  РФ. Так, он осуществляет руководство  организацией обеспечения режима военного положения; определяет меры по обеспечению  режима военного положения, применяемые  федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой  введено военное положение, а  также полномочия указанных органов  по применению этих мер; определяет задачи, устанавливает порядок привлечения  Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов  для обеспечения режима военного положения; приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих агитацию или пропаганду, а равно иную деятельность, подрывающую  в условиях военного положения оборону  и безопасность РФ; устанавливает  запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также  иных массовых мероприятий; устанавливает  на территории, на которой введено  военное положение, особый режим  работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни  и здоровья людей и для окружающей природной среды; утверждает положение  о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.