Организация осуществления президентской власти

В соответствии со ст. 88 Конституции  РФ Президент РФ при обстоятельствах  и в порядке, предусмотренном  федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации  или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Подробно данные вопросы урегулированы в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", принятом 30 мая 2001 г.

Чрезвычайное  положение вводится Указом Президента РФ. Он подлежит утверждению Советом  Федерации в течение 72 часов.

Вторая  сфера непосредственного руководства  Президента РФ, которая выделена в  Конституции РФ, - внешняя политика. В соответствии с п. "а" ст. 86 Конституции РФ он осуществляет руководство  внешней политикой Российской Федерации. И, реализуя это полномочие, Президент  в сотрудничестве с парламентом  разрабатывает стратегию внешнеполитической деятельности, основные ее направления. Он непосредственно руководит выполнением  намеченного курса, инструктирует  и контролирует Министерство иностранных  дел, другие органы исполнительной власти, к компетенции которых относится  тот или иной аспект внешнеполитической деятельности. Как глава государства  Президент осуществляет высшее представительство  в международных отношениях. Он устанавливает  прямые контакты с руководителями государств, ведет переговоры с ними, посещает международные организации и  т.д. Президент ведет переговоры и подписывает международные  договоры РФ, подписывает ратификационные  грамоты, принимает верительные  и отзывные грамоты аккредитуемых  при нем дипломатических представителей.

3. Полномочия  по контролю и надзору за  деятельностью исполнительных органов.  Контрольные полномочия Президента  РФ имеют место прежде всего  в отношении Правительства РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции  РФ глава государства наделен  правом отмены постановлений  и распоряжений Правительства  РФ в случае их противоречия  Основному закону нашей страны, федеральным законам и указам  Президента РФ. Примером этого  является Указ Президента РФ 1995 г. об отмене как противоречащего  закону "Об оружии" постановления  Правительства РФ от 19 декабря 1994 г. о праве использования оружия работниками Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхозпрода России. Такого рода указы на практике фактически не встречаются. Следует отметить, что важная роль в этой деятельности отведена прокуратуре.

В научной  литературе высказывается мнение о  том, что данное полномочие Президента можно характеризовать как надзорное³⁷. В связи с этим отмечается, что если исходить из того, что федеральные законы, указы и нормативные решения Правительства могут быть признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, то Президент, наделенный правом отмены решений Правительства, выступает своеобразной надзорной инстанцией. Логика такой регламентации приводит к выводу, что Правительство, не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу нелегитивности соответствующего указа Президента. Гипотетически возможна ситуация, когда такой указ может быть оспорен третьей, заинтересованной стороной, например субъектом РФ, в тех случаях, когда в постановлении Правительства затронуты его интересы.

Надзорные полномочия Президента РФ используются в отношении исполнительных органов  государственной власти субъектов  РФ. Особое место среди них занимает конституционное право главы  государства приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения  этого вопроса соответствующим  судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Данное положение конкретизируется в Федеральном  законе "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с его ч. 2 и 3 ст. 29 в период действия Указа Президента РФ о приостановлении действия рассматриваемых здесь актов высшее должностное лицо субъектов РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или органа исполнительной власти субъекта не может издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ. Анализ этих положений также свидетельствует о том, что Президент РФ не обязан обращаться в суд при приостановлении действия таких актов.

Следует отметить, что рассматриваемое полномочие неоднократно использовалось главой государства. Особенно часто это делалось в 1994, 1996 и 2000 гг. В качестве примеров назовем  указы Президента РФ от 15 мая 2000 г. "О  постановлении главы администрации  Смоленской области от 26 июня 1998 г. N 271 "О взимании платежей за загрязнение  окружающей природной среды от иностранных  юридических лиц и граждан, эксплуатирующих  автотранспортные средства на автодорогах  Смоленской области"; от 12 июня 2000 г. "О приостановлении действия постановления  губернатора Тверской области от 28 сентября 1999 г. N 856 "О тарифах  на электрическую энергия для  населения области". В такого рода указах отмечалось их несоответствие различного рода актам.

4. Арбитражные  полномочия в отношении исполнительных  органов. Данное полномочие осуществляется  Президентом РФ, прежде всего,  путем использования согласительных  процедур. Это право закреплено  в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Оно  гласит, что Президент РФ может  использовать согласительные процедуры для решения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Заметим, что в правовой науке под согласительными процедурами понимается совместная выработка решений, взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона³⁸. Их суть заключается в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса. Согласительные процедуры служат делу обеспечения решения проблемы без элементов принуждения.

Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласительных комиссий. Например, Распоряжением  Президента РФ от 4 мая 1997 г. была создана  согласительная комиссия для урегулирования разногласий между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти Республики Ингушетия по некоторым  вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспечения ее соответствия Конституции  РФ и федеральным законам; Распоряжением  Президента РФ от 22 апреля 1999 г. - согласительная комиссия по урегулированию разногласий  между федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти Республики Башкортостан, касающихся Закона Республики Башкортостан "О  банках и банковской деятельности в  Республике Башкортостан". Однако создание такого рада согласительных органов  не получило распространения на практике.

Следует отметить, что согласительные процедуры  Президента РФ имеют важное значение. Они являются одним из важнейших  средств в деле разрешения спорных  вопросов, и прежде всего в таких  наисложнейших сферах, как межнациональные, федеративные отношения. Учитывая значимость этого института, целесообразно  законодательно урегулировать данные вопросы, и прежде всего, понятия  согласительных процедур, их форм, прав и обязанностей сторон. Нужен специальный правовой акт. О необходимости его принятия говорилось еще в середине 90-х годов прошлого века в юридической научной литературе³⁹. Определенные указания в этом направлении делались и Президентом РФ. В 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако он был отклонен Советом Федерации. Основной причиной отклонения являлось то, что он не предоставлял субъектам РФ существенных возможностей отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур. Представляется, что принятие специального правового акта в целом о согласительных процедурах или согласительных процедурах, применяемых Президентом РФ, остается актуальным и сегодня.

Глава 3. Организация осуществления президентской власти

3.1 Управление делами Президента РФ. Органы при Президенте РФ

Важная  роль в деле обеспечения эффективного осуществления полномочий Президентом  РФ принадлежит его исполнительному  аппарату. Само это понятие "исполнительный аппарат главы государства" фактически мало используется в российской государственно-правовой теории и практике⁴⁰. Но оно, с нашей точки зрения, наиболее четко отражает позицию различного рода структур действующих при Президенте РФ в системе органов государственной власти РФ. Основой исполнительного аппарата главы нашего государства является Администрация Президента РФ. Это конституционный орган. Подробно вопросы его организации и деятельности определены в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г.. В ст. 1 Положения прежде всего в обобщенной форме закреплен статус данного органа: "Администрация Президента Российской Федерации (далее - Администрация) является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом "и" статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации".

Администрация Президента РФ состоит из ее Руководителя, двух его заместителей, помощников Президента РФ, пресс-секретаря Президента РФ, руководителя протокола Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советников Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации, Государственной  Думе, Конституционном Суде РФ, старших  референтов, референтов и иных должностных лиц Администрации; управления Президента РФ; иных самостоятельных подразделений Администрации. Самостоятельные подразделения состоят из департаментов.

Президенту  РФ принадлежит ключевая роль в деле осуществления руководства, формирования данного органа. Он осуществляет общее  руководство Администрацией. Вместе с тем определен круг должностных  лиц Администрации, которые непосредственно  подчинены главе государства. Это  Руководитель Администрации, заместители  Руководителя Администрации, помощники  Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ, Руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники  Президента РФ, полномочные представители  Президента РФ в Совете Федерации, Государственной  Думе, Конституционном Суде РФ, старшие  референты и референты Президента РФ, Секретарь Совета Безопасности РФ. Президент РФ назначает на должность  и освобождает от нее в Администрации  должностных лиц, непосредственно  ему подчиненных; начальников управлений Президента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений  Администрации, заместителя Секретаря  Совета Безопасности РФ. Президент  РФ определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых  от должности им непосредственно  и подчиняющихся ему, утверждает положения об управлениях Президента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации.

Основными целями деятельности Администрации  являются: обеспечение реализации Президентом  РФ полномочий главы государства; контроль за исполнением решений Президента РФ; подготовка предложений Президента РФ о мерах, направленных на охрану суверенитета России, ее независимости  и государственной целостности; содействие Президенту РФ в определении  основных направлений внутренней и  внешней политики государства; разработка общей стратегии внешней политики РФ, обеспечение реализации Президентом  его полномочий по руководству внешней политики нашей страны; разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровых вопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственными наградами РФ и присвоении почетных званий РФ; содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина; содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечение реализации Президентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.

Для достижения указанных целей Администрация  наделена широкими полномочиями. Она  организует подготовку законопроектов для внесения их Президентом РФ в  Государственную Думу в порядке  законодательной инициативы; подготавливает проекты заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой; подготавливает предложения о подписании Президентом  РФ законов либо об их отклонении; подготавливает согласование и представление Президенту РФ проектов его указов, распоряжений, поручений и обращений, а также  аналитических докладов, справок  и иных необходимых Президенту РФ документов; обеспечивает обнародование  федеральных законов, выпуск указов, распоряжений Президента РФ, а также  иных документов, подписанных им; подготавливает материалы для ежегодного послания Президента РФ парламенту РФ и для  его программных выступлений; обеспечивает деятельность Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных  органов при Президенте РФ; осуществляет контроль за исполнением федеральных  законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечению  прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; подготавливает проекты обращений  Президента РФ в Конституционный  Суд РФ; подготавливает предложения Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечивает его взаимодействие с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами; обеспечивает диалог со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействие Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными и иностранными организациями; содействует Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечивает реализацию полномочий Президента РФ по вопросам гражданства; организационно обеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по осуществлению актов помилования; собирает, обрабатывает и анализирует информацию о социально-экономических, политических процессах в стране и за рубежом; учитывает и анализирует обращения граждан, предложения общественных объединений и органов местного самоуправления, представляет соответствующие доклады главе государства; обеспечивает хранение официальных тексов (оригиналов) федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.