Организация осуществления президентской власти

К тому же в результате подобной интерпретации  само понятие пробела в законодательстве при кажущейся ясности этого  явления стало весьма неопределенным, так как неясно, где границы  пробелов, в рамках которых Президент  издает указы законодательного свойства. Что подразумевается под пробелом - фрагментарная правовая норма, которая  объективно необходима для полноты  закона и его реализации, но отсутствует  в связи с недосмотром законодателя, или полноценный федеральный закон, который пока не принял парламент? Иными словами, пробел - это отсутствие конкретной нормы в законе или отсутствие закона вообще?

Российская  Конституция определяет, что федеральные  законы принимаются Государственной  Думой (ст.105), а также что по предметам  ведения Российской Федерации принимаются  федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории государства (ст.76). Следовательно, принятие вместо законов указов, действующих  впредь до принятия закона (т. е. неопределенно  долго, поскольку сроки принятия законов не указаны), - явление в  принципе недопустимое.

Не выдерживает  критики довод о правовой полноценности  указов для возникновения, прекращения  и изменения тех или иных общественных отношений в тот период, пока нет  соответствующих законов. Издание  такого рода указов Б. Ельцин обосновывал  особым статусом должностного лица, принимающего решения. "Указы Президента - это  акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими  словами, их абсолютно подзаконный  характер не очевиден"⁵⁹. На этом сомнительном постулате делается попытка обосновать временную законодательную функцию Президента, и в результате получается, что до принятия соответствующих законов восполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства "вполне естественно и правомерно"⁶⁰. Совершенно игнорируется при этом требование ст.90 Конституции о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, т. е. имеют по определению подзаконный характер. Такое требование тем более обязательно для главы государства - гаранта Конституции, стоящего на страже незыблемости устоев конституционного строя.

В теоретическом  плане наиболее слабым аргументом является утверждение о том, что необходимость выполнения главой государства функции гаранта Конституции обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов (в том числе законодательного характера) для обеспечения действия конституционных положений.

Уместно вспомнить, что еще в начале XX в. авторитетный русский правовед Б.А. Кистяковский, исследуя соотношение  титула "неограниченный самодержец" с полномочиями императора и Государственной  Думы, закрепленными в Основных законах  России (1906 г.), сделал вывод о том, что "не государственный строй  определяется ими (ПРИМ: титулами), а  они определяются государственным  строем"⁶¹. В современных же условиях происходит прямо противоположное: некоторые исследователи пытаются статус Президента (ст.80 Конституции) поставить выше основ государственного строя (ст.1-16 Конституции). На наш взгляд, следует проявить максимум правовой осмотрительности в оценке значения термина "гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина" (ч.2 ст.80 Конституции) для нормотворческой деятельности главы государства, имея в виду незыблемость принципов верховенства Конституции и разделения властей (ст.4 и 10 Конституции) для организации государственной власти в России.

По существу, в последнее десятилетие ХХ в. в России реализуется попытка  навязать обществу некую верховную  власть главы государства, стоящего над парламентом и Правительством. Происходящее напоминает о дискуссии, весьма актуальной в XIX - начале XX в., об особой роли монарха в конституционном  государстве. Однако на рубеже ХХ-XXI вв. монархический принцип как аргумент для усиления президентских прерогатив выглядит явно устаревшим и неубедительным. Да и как закончилось самодержавие в России в 1917 г., хорошо известно.

На наш  взгляд, в статусе главы государства  как гаранта Конституции, прав и  свобод личности нет неопределенности, поскольку реализация его подкрепляется конкретными полномочиями. Следить за соблюдением Конституции, прав и свобод личности - это типичная функция полноценного главы государства, наделенного не только представительскими полномочиями. Она касается и контроля Президента за осуществлением конституционных положений в деятельности государственных органов путем непосредственного обращения к нарушителям, а также обращений в Конституционный Суд, приостановления актов исполнительной власти субъектов федерации, применения мер воздействия к должностным лицам, нарушающим Конституцию. Надзорная функция главы государства в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства. В 2000 г. Президентом издано немало указов о приостановлении актов исполнительной власти субъектов федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности⁶².

Появление указного правотворчества в России во многом обусловлено слабостью  парламента, который не смог последовательно  и консолидированно отстаивать интересы избирателей и свои законодательные  прерогативы. Исторический опыт показывает: как только злоупотребление главы  государства указным правом вызывает решительный протест общественности, парламента и судебной власти, сила законодательных указов начинает ослабевать, а политическая доктрина начинает пересматриваться. К примеру, если немецкие правоведы  в начале XIX в. последовательно отстаивали право главы государства издавать указы по предметам законодательного регулирования без участия парламента, то позднее, формируя основы конституционного правопорядка, они кардинально пересмотрели подход к законодательству, что получило отражение в принятых во второй половине XIX в. конституциях Австрии и других стран. Чрезвычайные (законодательные) указы стали исключением, поскольку обусловливались жесткими процедурами, в частности, могли приниматься только в перерывах между сессиями парламента. Кроме того, парламент имел гарантированное право отменять такие указы. Позднее указанный подход стал типичным для конституций большинства западноевропейских стран. В настоящее время авторитарная тенденция, выраженная в указном праве, проявляется преимущественно в тех странах, где только начинаются процессы движения к реальной демократии и гражданскому обществу.

Для становления  правовой системы и определения  в ней места указов исключительно  важно, чтобы трактовка статусных (титульных) характеристик главы  государства (ст.80 Конституции) была органически  увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикой конституционных  приоритетов. Заметим, что ни одна статья главы 1 "Основы конституционного строя" Конституции РФ не содержит и намека на верховную власть Президента в  управлении государственными делами и  на особую роль указа как источника  права. А это значит, что принцип  разделения властей не может быть ограничен действиями главы государства  и иметь некое вспомогательное  значение при интерпретации указов Президента в сфере исполнительной власти.

По Конституции  РФ Президент имеет значительные полномочия, реализация которых требует  принятия нормативных указов. Главным  образом это касается сферы организации  обороны и безопасности государства, деятельности исполнительной власти, государственной службы, взаимодействия властей. Существенно, что необходимость  издания нормативных указов прямо  вытекает из федеральных законов. Как  правило, федеральные законы уточняют, конкретизируют, детализируют полномочия Президента и Правительства в  отдельных сферах управления (организация  исполнительной власти, руководство  внешней политикой, определение  основных направлений государственной  политики и др.). В большинстве  случаев именно на законодательном уровне раскрывается конкретное назначение многих конституционных установлений, проводится разграничение сферы правового регулирования по компетенции и формам ее реализации. В качестве иллюстрации такого подхода обратимся к Федеральному закону "Об обороне". В нем детализированы полномочия не только упомянутых носителей федеральной власти, но и других органов, вплоть до органов местного самоуправления, по выполнению важнейшей функции государства - обороны. Естественно, нормативное регулирование этих отношений не исчерпывается одним законом. В нем содержатся отсылки к соответствующим правовым актам - указам Президента, которые принимаются в рамках его полномочий. Таким образом, федеральный закон становится обязательным инструментом для реализации Президентом своих конституционных обязанностей и издания подзаконных правовых установлений. Важно только, чтобы законодатель не переусердствовал, предоставляя Президенту полномочия в тех областях, где традиционно ответственно Правительство, к примеру, в определении государственной политики мелиорации земель.

По-прежнему ведущим направлением в деятельности главы государства является политическое, директивное руководство, включающее, как правило, и идеологический фактор. Глава государства в эпоху  радикальных преобразований неизбежно  берет на себя функцию главного политического  реформатора. Действующая Конституция  РФ впервые предоставила Президенту право определять основные направления  внутренней и внешней политики. С  появлением этого полномочия парламент  перестал претендовать на гегемонию  в определении политической линии  государства. Теоретически при принятии законов и утверждении бюджета  можно сделать многое, но практика показывает, что, в отличие от американского  Конгресса, отстаивающего свои прерогативы  обладателя "государственного кошелька", российский парламент выступает  в несколько иной ипостаси, и это  можно было заметить в ходе рассмотрения бюджета на 2001 год. (Любопытно, из какой стоимости барреля нефти исходили в спорах с Правительством американские конгрессмены?)

Отличительной чертой многочисленных программных  и директивных указов является, как  правило, их комплексный характер - они содержат не только политические установки, но и нормативные предписания. Многие из указов 90-х годов знаменовали  радикальные нововведения в экономике, организации государственной власти, формировании институтов гражданского общества. В то же время непроработанность  и фрагментарность социальной программы  в сочетании с желанием в сжатые сроки осуществить разгосударствление собственности путем ускоренной приватизации привели к негативным результатам. А отсутствие надежного  государственного контроля за законностью  и эффективностью проводимых изменений  создали самые благоприятные  условия для коррупции и организованной экономической преступности. Новая  власть стоит перед жестким выбором: либо смириться с беспределом, либо попытаться бороться с ним.

Во многом описанная практика иллюстрирует традиционный для нас метод "проб и ошибок". Отметим, что скоропалительные меры, которые осуществлялись в соответствии с указами, порой и скорректировать-то было некому, ведь окружение Президента просто боялось сказать ему о  допущенных ошибках и реальном положении  дел с реализацией указов.

Главная проблема, видимо, имеет субъективный характер и заключается в осознании  главой государства своей высокой  миссии гаранта Конституции, прав и  свобод человека и гражданина. Отсюда с непреложностью следует, что правовые акты Президента должны быть образцом правотворчества, иначе можно говорить лишь о конституционной фикции. Отметим  особую значимость законопослушания самого Президента, официального признания  им верховенства федеральных законов  и обязательности их исполнения. Такая  требовательность могла бы стать  самым наглядным примером для  правового воспитания не только олигархов, но и всех российских граждан.

В связи  с этим нельзя не сказать о недопустимости двойных стандартов. Так, в деятельности Президента Б. Ельцина несоблюдение этого правила выражалось в том, что он неоднократно в своих Посланиях  Федеральному Собранию обращал внимание на повышение авторитета закона, но в то же время в обход законов  активно внедрял указное право, причем ряд указов противоречил нормам действующих федеральных законов. Отметим также, что федеральные  законы неоднократно и порой обоснованно  подвергались острой критике за их низкое качество, что, естественно, не способствовало их реализации и повышению  авторитета законодателя. Но ведь их подписывал и обнародовал Президент, хотя при  необходимости мог отклонить  и возвратить на повторное рассмотрение, а преодолеть вето Президента, как  известно, очень трудно.

В наше время  сохранили актуальность выводы видного  государствоведа А.С. Алексеева, сделанные  в 1913 г. Он писал о том, что с  конституционно-правовой точки зрения институт указного права стоит "в  принципиальном противоречии с основными  требованиями правового государства; с точки зрения политической - это  не корректив представительства, а  удобное средство в руках правительственной  власти вносить и при конституционном  порядке свободу усмотрения в  области законодательства; с точки  зрения исторической - не необходимый  момент в развитии конституционных  учреждений и не институт, сложившийся  в органической с ними связи, а  преходящий эпизод в политической жизни  небольшой группы государств, эпизод, который отойдет в прошлое  вместе с целым рядом аналогичных  ему явлений, представляющих собой  законодательные отзвуки пережитого порядка"⁶³. К сожалению, "эпизод" (по историческим меркам) с указным правом перерос в драматическую эпопею становления правовой системы в России.

Современные исследователи указов видят исторический урок в том, что "фактически свободная  от каких-либо ограничений и развивающаяся  исключительно по усмотрению Президента указная практика препятствует законодательному регулированию общественных отношений  и умаляет значение федеральных  законов"⁶⁴.

Президент в связке с Правительством должен действовать в интересах граждан, стремясь к демократическим переменам  в государственной и общественной жизни. Такая политическая реальность требует обеспечения согласованных  действий органов законодательной  и исполнительной власти. Отсюда вытекает необходимость выработки единой программы проведения реформ, их согласованности, пользования одними и теми же средствами в достижении единой цели. Без такой  социально ориентированной программы  власть обречена на вечное "шараханье" из стороны в сторону, расширяя базу для коррумпированности аппарата. Политическая жизнь России ежедневно доказывает эту необходимость.

Носители  государственной власти в России даже при наличии конституционного принципа разделения властей на самом  деле вынуждены сотрудничать друг с  другом. К примеру, роль Президента в законодательном процессе такова, что при возникновении неразрешимых разногласий между палатами Федерального Собрания и Правительством он вынужден выступать в качестве посредника, а его представители - членов согласительных комиссий. Постепенно приходит понимание  того, что такая тактика - единственно  разумная, ведь если конфликт между  главой государства и палатами парламента зайдет далеко и приобретет затяжной характер, то законодательная деятельность застопорится. Механизм законотворчества приходит в непригодность при  противостоянии властей, предъявлении каждой из них претензий на свое верховенство.