Жергілікті басқару

       «мықты магистрат» – депутаттар жиналысында сайланады және атқарушы билікті алқалы түрде жүзеге асырады (солтүстікгермандық үлгі);

       «мықты директор» – атқарушы билік басшысы, коммуналдық кеңес сайлайды бургомистр негізінен өкілеттілік функцияларды атқарады (англосаксондық үлгі);

       «мықты кеңес» – қауымдастықтың ең жоғарғы билік органы болып табылады, бургомистр кеңестің және бір уақытта атқарушы биліктің төрағасы қызметін атқарады (оңтүстікгерманиялық үлгі);

Жергілікті өзін-өзі басқару органдарын бірыңғайлауға байланысты Германияда бірнеше мәрте талпыныстар болған, бірақ, бірақ тиімсіз ретінде танылды.

Жергілікті өзін-өзі басқарудың«есеп нүктесі»

Жалпы, Еуропада жергілікті өзін-өзі басқару «солтүстік» – «оңтүстік» осі бойынша танылуда. Скандинав елдері автономиялы жергілікті өзін-өзі басқарудың жоғары деңгейімен, ал Оңтүстік Еуропа елдері төмен деңгейімен ерекшеленеді.

Адольф Гессер өзінің «Еркін муниципалитеттердің құрылуы Еуропаны құтқару ретінде» кітабында жергілікті өзін-өзі басқарудың даму деңгейін қоғамдық бостандық пен мемлекеттіліктің дамуымен байланыстырып, оның ішінде:

       «ежелгі-еркін» дәстүрлі жоғары деңгейлі азаматтар бостандығы бар, яғни монархиялы-бюрократиялық орталықтандыруға қарсы иммунитеті қалыптасқан елдер (Ұлыбритания, Солтүстік Еуропа мемлекеттері, Нидерланды, Швейцария, Еуропадан тыс – АҚШ) және

       «жоғары биліктің либералды мемлекеттері», яғни бюрократиялық аппараттың жалпы қарамағы негізінде құрылған және жергілікті деңгейде «өз жауапкершілігіне ала отырып, басқаруға» мейлінше аз мүмкіндік береді (Испания, Франция, Италия және Германия).

      Алғашқы топтағы елдерді топтастырудағы «есептеу нүктесі» жергілікті қауымдастық, ал екіншілері үшін – мемлекет болып табылады. Мысалы, XIX ғасырда Белгияның заң шығарушылары: қауымдастық мемлекеттен жоғары тұрады, заң оны табады, құрмайды деген тезисті қорғайтын. Франция үшін керісінше, мемлекеттің үстемдік етуі, яғни заң қауымдастық құра алу мүмкіндігі неғұрлым әділ болмақ

     Бірінші топтағы мемлекеттер арасында қауымдастықтың үздіктері жергілікті өзін-өзі басқаруға ықпал ету мен бақылауға азаматтарының ерекше назар аударуымен анықталады.

      Финляндияда азаматтардың демократиялық құқықтары жергілікті өзін-өзі басқару туралы заң арқылы жүзеге асырылады. Ол 105 баптан, оның ішінде 6-уы азаматтардың жергілікті өзін-өзі басқаруға тікелей қатысу құқықтары туралы және 13-і азаматтардың муниципалитет шешіммен келіспеуі немесе оған шағымдануға байланысты құқықтар. Заңда муниципалитеттің азаматтарды өз қызметі жайында ақпараттандыруы тиіс ережелері бар. Азаматтар жергілікті маңызы бар кез-келген мәселелер бойынша өзі жеке пікірін білдіре алады. Бұл ретте, заң жергілікті өзін-өзі басқару органдарына азаматтардың жеке бастамаларын қарау жөнінде міндеттер жүктейді. Скандинавия мен Дания мемлекеттерінде азаматтардың арыз-шағымдарын қарау муниципалитеттердің маңызды әкімшілік жұмысы болып табылады. Мұндай шағымдар қарапайым соттық талаптардан өзгешеленеді және арнайы әкімшілік соттарда қарастырылады. Онысы әрі тез, арзан, негізді болады.

      Екінші топтағы мемлекеттер де белсенді азаматтар муниципалитет бағы деп есептейді, алайда мемлекеттік бақылауға ерекше назар аударады. Германияда округтік басқарма бастығы — жер ауданның жетекшісі, аудандық басқарудағы қауымдастықтарға жалпы және құқықтық бақылауды жүзеге асырады, округ әкімшілігі аудандық емес қалаларға құқықтық бақылау жүргізеді, сонымен қатар, аудандық басқарудағы қауымдастықтар үшін жоғарғы орган ретінде саналады. Федералды жерлердің ішкі істер министрлігі аудандық және ауданнан тыс қалаларға бақылау жүргізді. Мемлекеттік қаржылық бақылауға қатысты ерекше нормалар бар. Әр муниципалитеттің бюджеті ол игерілемін дегенше мұқият мемлекеттік бақылаудан өткізілетін. Әсіресе, кіріс пен шығыстың үйлесімі және арнайы бюджеттік процедура келісімі шеңберінде бекітілуі тиіс еді.

Жергілікті өзін-өзі басқару құзыреті

    Бірінші топтағы мемлекеттер үшін жергілікті өзін-өзі басқару құзыреттілігі деген жалпы ұғымдар тән. Финляндияда муниципалитет қызметі аясы жалпы: білім беру, денсаулық сақтау, әлеуметтік қамсыздандыру, техникалық инфрақұрылым, қоршаған ортаның сақталуын бақылау сияқты ұғымдармен анықталады. Данияның жергілікті өзін-өзі басқару туралы заңында жергілікті маңызы бар мәселелер анықталмаған. Данияның муниципалитеттері жергілікті қауымдастық үшін маңызды деп санайтын кез-келген мәселелермен айналысуға ерікті. Алайда ол мәселелер салалық заңнамамен реттелетін және мемлекет құзыретінде болмауы тиіс. Мұндағы салалық заңнамамен реттелетін мәселелер кітапханаларды ұйымдастыру және музыка мектептері саналады. Егер даниялық муниципалитет өзі муниципалдық мектепті ашқысы келсе ол белгілі бір стандарттарды сақтауы қажет. Жергілікті заңнамамен тек спорт ғимараттардың құрылысы, спорттық клубтарды қолдау кедейлерге көмек беру бағдарламасы секілді мәселелер реттеледі. 1988 жылдан бастап Финляндияда муниципалитеттердің бостандығын жоғарылату бойынша (қазір онда муниципалитеттердің жартысынан көбі қатысады) тәжірибе жүргізілуде. Ол мәлімдеме жасау негізінде жүзеге асырылады. Мысалы, муниципалитет Ішкі істер министрлігіне тәжірибеге қатысу жайында шешімдерін жолдайды, содан кейін арнайы уақытша тапсырма негізінде өздерінің мұқтаждықтарына байланысты басқарумен айналысуды бастайды.

     Тәжірибеге қатысушылар үшін муниципалитетаралық қарым-қатынас жасауы мейлінше еркін болмақ, кейбір қоғамдық қызметтерді жекешелендіру, бухгалтерлік есеп жүргізу мәселелері жеңілдейді.

     Екінші топтағы мемлекеттер үшін құзыреттілік барынша егжей-тегжейлі заң мен сот тәжірибесіне сүйене отырып, анықталады. Францияда жергілікті өзін-өзі басқару органдары қажеттілігі ақталмаған әлеуметтік және экономикалық іс-шараларды өткізгені үшін жазаланады. Мысалы, заңнамалық кеңес берудің муниципалдық қызмет туралы Монтмани Коммунасы атты сот ісі (1970 ж.) осының айқын дәлелі болса керек.

        Ресейлік тәжірибе көрсеткендей бірқатар мемлекеттік өкілеттіліктерді заңсыз өзіне иемдегені үшін коммунаны жазалау қаупі туған болатын. Бірақ, коммуна жергілікті ерекшеліктерге байланысты әдетте жеке сектор көрсететін қызметтерге бюджеттік қаржыны жұмсауға тура келгендігін дәлелдеу қажет болды.

        Германияда коммуналар атқаратын жұмыстар «ерікті» және «міндетті» болып бөлінеді.

       «Ерікті» міндеттер коммуналдық Кеңестің толық құзыретінде болады, ол сол міндеттердің шешіле ме, шешілсе қандай жолмен деген сияқты мәселелерді анықтайды. Оған тұрғындарды су және қуатпен қамтамасыз ету, мәдениет мәселелері, спорт пен әлеуметтік қамсыздандыру мәселелері жатады.

      «Міндетті» қызметтер жермен анықталады, жергілікті органдар тек оны нақты орындайды. Мәселен, құрылысты жоспарлау. Коммуналардың жеке қаржы ресурстары ең алдымен жергілікті өзін-өзі басқару шеңберінде «міндетті» қызметтерді шешуге бағытталады; қалған қаржы «ерікті» қызметтерді орындауға пайдаланылуы мүмкін.

Қоғамдық қызметтерге азаматтардың қол жетімділігі

    Бірінші топтағы елдерде азаматтардың құқықтары ең алдымен олардың жеке және қоғамдық өміріне мемлекеттің араласуынан қорғау ретінде танылады. Жергілікті қауымдастықтардың таңдау жасау бостандығы, қандай қызметтерді, қаншалықты көлемде қажеттілігін анықтау секілді мәселелер барлық азаматтарға бірдей әлеуметтік игіліктерді қамтамасыз етуден де маңызды.

       Мұның айқын дәлелі АҚШ-тағы мектептегі білім беруді ұйымдастыру болып табылады. Бұл мемлекетте бізге таныс жалпы құзыреттілігі бар жергілікті өзін-өзі басқару органдарынан басқа, арнайы құзыреттілігі бар жергілікті өзін-өзі басқару – мектеп кеңестері бар. АҚШ-та мектеп округтері графтіктер мен муниципалитеттерден тәуелсіз шамамен 15 мыңдай. Мектеп кеңестері өз округтеріндегі білім беру саясатының негіздерін анықтайды, округ бюджетін бекітеді, федералды және штат үкіметтерінің білім беруге бөлген жәрдемақыларын басқарады, мұғалімдерді жалдайды, әрі олардың еңбекақыларын төлеу жүйесін анықтайды. Нәтижесінде аумақтық ерекшеліктер орасан зор.

      Тағы бір дәлел Швеция. Ол АҚШ-қа қарағанда, мейлінше әлеуметтік мемлекет эталоны ретінде танымал. Әлбетте, әлеуметтік қызмет көрсету мәселелерінде біріздендіру жолға қойылып, коммуналар азаматтарға бірдей қызмет көлемін ұсынады деп күтуге әбден болар-ақ еді. Алайда, мүлде бұлай емес. Риксдагте әлеуметтік жәрдемақы туралы заң талқыланған кезде әлеуметтік мәселелер жөніндегі комиссия белгілі бір азаматтың «құптарлық өмір сүру деңгейіне» байланысты құқығын қорғау үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдары төлеуі тиіс жәрдемақы деңгейін заңда анықтауды ұсынды. Бұл ұсыныс коммуналдық жергілікті өзін-өзі басқарудың автономиялы болғандықтан қабылданбады.

      Әлеуметтік теңдік идеяларын ұстанғанымен шведтер әлеуметтік қызмет көрсетуді біріздендіру – жергілікті өзін-өзі басқару емес, жалпы әл-ауқатты артырар мемлекеттік міндет деп есептейді.

    Екінші топтағы елдер үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдары атқаратын көптеген функциялар жалпымемлекеттік маңызы бар іс ретінде танылады, сондықтан оларды жүзеге асыруда «жергілікті басқаруды орталық биліктің бақылауы тиімді жергілікті бақылау жүргізген, әрі олар көрсететін қызметтердің стандартталған уақытында, азаматтарды жергілікті органдар тарапынан болуы мүмкін теріс әрекеттерден сақтау, қаржы, экономика және жалпы жоспарлау шеңберіндегі ұлттық, саяси бағытты жүзеге асыруға ықпал ету» сияқты кейбір минималды стандарттарды ұстану қажет болғандықтан мемлекеттік бақылауды жүргізумен негізделеді.

       Мысалы, Германияда жергілікті өзін-өзі басқарудың міндеттері ретінде әрбір баланы мектепке дейінгі қамтамасыз ету, ал Францияда коммуналар өздерінің инвестициялық шығындарының 1% пайызын муниципалды ғимараттарға өнер туындыларын орналастыруды жүзеге асыру болып табылады.

Фиксалды автономия немесе қаржылық теңестіру?

      Бірінші топтағы мемлекеттер үшін фиксалды автономияға басымдық берілген, оның үстіне, жергілікті бюджет табысында жергілікті салықтар үстем. Швед коммуналары және ландстингтердің дербестігі ең алдымен меншікті салық базаларына арқа сүйейді.1998 жылы Канадада муниципалды бюджеттегі жеке көздерден (жылжымайтын мүлікке, көрсетілген қызметке салық және т.б.) табыс орта есеппен 71% пайызды құрады, ал АҚШ-та – 67% пайыз. Көптеген америка штаттарында мектеп ұстауға деген салық (бұл ең алдымен жылжымайтын мүлікке салық) референдумда анықталады, яғни, жергілікті өзін-өзі басқару органдары емес, тұрғындар өздері шешеді.

     Екінші топтағы мемлекеттер қаржылық теңестіруге көп көңіл бөледі, тіпті жергілікті бюджет табысындағы айрықша орынды мемлекеттік жәрдемақылар алады. Мемлекеттік жәрдемақылардың жоғары үлесі жергілікті өзін-өзі басқару тиімділігін шектейді. Әдетте, жәрдемақылар нысаналы болады, үлестік қаржыландыруды қажет етеді және де жергілікті өзін-өзі басқару органдарын кейінірек қажетсіз және тиімсіз болып қалатын нысандарға қаржы бөлуге итермелейді. Ал, коммуна тұрғындарының нақты нені қажет ететіндігі жөніндегі, мысалы, жүзу бассейні немесе теннис корты секілді шешімдер тұрғындардың мүдделеріне сай емес, жәрдемақы алу мүмкіндігіне орай қабылданады.

     Жоғарыда көрсетілген бассейн жайындағы мысалы кездейсоқ емес. Германияда 60-шы жылдары нысаналы қаржыландыру мүмкіндігі пайда болуына байланысты жүзу бассейндерінің құрылысы белең алды. Нәтижесінде аз ғана қалашықта бірнеше қоғамдық бассейндер пайда болды. Бірақ, мемлекет жүзу бассейнін пайдалануға беру емес, тек құрылысқа ғана жәрдемақы бөлген еді. Сондықтан кейінірек қаржы дағдарысы жағдайында пайдалану шығындарының жоғары болуына байланысты салынған бассейндер жабыла бастады. Содан, кішкене қалашықтарда (егер ол әрине курорттық болмаса) әдеттегідей өздерінің мұқтаждықтарына байланысты бір-бірден бассейіндер қалды. Фиксалды экономика жағдайында жергілікті өзін-өзі басқару органдары өздерін басқаша ұстайды. Харрисон атты кішкене америка қалашығында тұрғындар бассейін салуды ұйғарды. Мэрия болса, бассейін құрылысы үшін 900 мың доллар қажет деп шешті, әрі ол қаржыны жинау үшін сатуға салынатын салықты тоғыз ай бойы жоғарылату қажет екен. Ол қазіргі салыққа 0,8 пайыз қосу керек болатын, яғни әрбір жұмсалған долларға бір центтен аз...бірақ, тұрғындар салыққа ҚАРСЫ дауыс берді. Қала мэрі нашар дайындалғанмын, тұрғындарға құрылыстың тиімділігін түсіндіре алмадым деп шешті. Бір жылдан кейін қоғамдық PR кампания жүргізгеннен кейін жаңа референдумда тұрғындар салыққа да, бассейінге де «иә» деді. Бассейін салынып, салық қайтадан бұрынғыдай төмендетілді. Ал, тұрғындар болса, өз бассейіндеріне мейлінше ұқыптылықпен қарай бастады.

    Фиксалды автономия экономикалық дамуға қолайлы, сондықтан қаржы сараптамашыларының пікірінше, «соңғы онжылдықта Батыс Еуропа мемлекеттеріндегі бюджеттік жүйедегі шығыс және табыс көздері жергілікті билік органдарының пайдасына шешілді. Осылай, жергілікті бюджеттегі орталық үкіметтегі субсидия үлесі біртіндеп қысқарып, жеке кіріс көздеріне орын берді»

Муниципалды қауымдастық

    Муниципалитеттер мемлекеттік деңгейде өз мүдделерін орталықтандырылған түрде ұсынуы үшін барлық елдерде қауымдастықтар құрады.

     Германияда әрбір федералды жерде: қалалар съезі (ауданнан тыс бағынышты қалалар үшін), қалалар одағы және қауымдастық (аудан қарамағындағы муниципалитет) және аудандар съезі (аудандар үшін) бар. Жалпыфедералды бірлестіктер болып қалалар мен қауымдастықтардың неміс одағы және неміс аудандарының съезі танылады.

       1950 жылдардан бастап Германияда коммуналар бөлінісінің себінен жергілікті өзін-өзі басқару мәселелерін жетілдіру Орталығы жұмыс жасайды. Ол нормативті сипаттағы, бірақ, барлық коммуналар мойындап, пайдаланатын ережелерді дайындайды. Орталық жергілікті әкімдіктер құзыретінің тізімін жасады, тақырыптық бөлімдерге (басқару, әлеуметтік мәселе, қалдықтарды жабдықтау және қайта өңдеу) біріктірді. Оны да барлық коммуналар ұстанады.

       Даттық муниципалитеттер жергілікті биліктің Ұлттық ассоциациясын құрды, алайда, оған мүше болу еркін, сондықтан екі муниципалитет бұған мүше болған жоқ. Десе де, олар өз қауымдастықтары арқылы оның артықшылықтарын пайдаланады.

      Жергілікті өзін-өзі басқаруды реформалау процесінде Польшада мейлінше белсенді 4 қоғамдық бірлестік (корпорация) қатысады:

- 12 ірі қаланы біріктіретін поляк метрополия одағы;

- 240 орта қалаларды біріктіретін поляк қалалар одағы;

- 40 мың тұрғыны бар гминдарды біріктіретін поляк қалашықтар одағы;

        - 350 гминді біріктіретін ауылдық гминдер одағы.

       Бұл бірлестіктер интеллектуалды әріптестік туралы келісімшарт жасаған және барлық және келісімге келген мәселелер бойынша Үкіметке біріккен үндеулер жолдайды. Бірлестіктер мақсаты – жергілікті өзін-өзі басқару аумағындағы заңнамада консенсусқа келу. Әсіресе, ашық қаржыландыру мәселелерін орталықсыздандыру маңызды.

Муниципаларалық кооперация

     Шетелдік тәжірибе мәселені шешудің бір аса үлкен емес муниципалитет мүмкіндігі шеңберінен шығатын бірқатар түрлерін ұсынады. (мысалы, муниципалитеттік транспорт немесе қалдықтарды қайта өңдеу). Ол үшін муниципалитеттен жоғары орган құру міндетті емес. Төмендегідей үлгілер ұсынылады.