Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін және олардың мемлекеттік басқару органдарының өзара байланысын жетілдіру жолдары

    б) Муниципалдық сайлау арқылы жергілікті органдар және сайлаушылардың пікіріне қарай қалыптасады. Жергілікті тұрғындардың қатысуы арқылы жергілікті мәселелерді шешу кезінде оларды саясаттың мемлекеттік деңгейне көтерілуін байқаймыз. Сонымен қатар, жергілікті өзін-өзі басқаруды айтқанда әрбір мемлекетте олар орталық экономикада өркендейді.

    Бұл муниципалдық жүйе жоқ дегенде бір-біріне қарама-қарсы екі бағытқа бөлінуіне әкеледі. Бұл елімізде жаңадан құрылып келе жатқан жергілікті өзін-өзі басқарудың қажеттілігінен туған.

        Жергілікті өзін-өзі басқару мәні, халықтың  өз жұмыстарын басқаруына  негізделген. Бірақ бұл мақсатты  өмірге енгізу оңайға түспейді. Себебі жалпы әлеуметтік, ұжымдық, индивидуалдық мәселелерге байланысты сұрақтар тығыз шатасқан.

    Бұның шындығы, түрлі деңгейдегі басқару  субъектісінің қызметімен анықталады.

    Яғни  жергілікті өзін-өзі басқарудың жалпы  схемасын қайта өзгертпесе, жоғарыдағы айтылған мәселенің барлығы тек айтылған ой болып қана қалмақ.

    Қандай  бағыт болса да қайта құру мүмкіншілігі болу керек. Бұл бағыттағы ойлар  әртүрлі ойлайды. С.И. Көлееваның айтуы  бойынша жергілікті өзін-өзі басқару  ұғымында, өзін-өзі басқару ұйымының ерекше түріне жатқызуға болады. Өзін-өзі басқаруда жеке ұйым бет алысында тәртіптің жоғары болуы қолдау көрсетуге қатысты.

    Бейімделген жүйені С.И. Көлеева сыртқы ортаның шартты әдісімен салыстыра анықтайды. Бұдан қорытынды ретінде жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіне басқарылатын факторлардың қабылданбайтындығы байқалады.

    В.В.Шекаренко  жергілікті өзін-өзі басқару және басқару қатынасындағы мәселені қорытындылай келе, басқарудың алғашқы  жеке жағдайы, басқарылатын объект бір  уақытта басқаратын субъектімен  шыққан кезде, оның басқару қызметтілігі өзіне бағытталғандығын көрсетеді.

    Ол  басқарудың негізінде өзін-өзі басқару  қызметі жатқандығын айтады. Барлық басқару процессі, өзін-өзі басқару  және жеке ұйымнан басталады. Ал, С.Сивова керісінше, басқарылатын ұйым құрылымы басқаратын ұйымға тәуелді екеніне сенімді. Шынында да, толық объективті және субъективті қатардағы жағдайдың күшімен қоғам «таза» басқарудың уәкілеттік арақатынасын, қызметтілігін, соның ішінде маманданған – басқарылуға мамандар қарсы шыға алмай отыр.

    Сондықтан, жергілікті өзін-өзі басқару  маманданған – элиталық басқару, қоғамдық институт уәкілеттілігінің кемшіліктерін ғана емес, сонымен қатар белсенді функционалуында ұйғарып отыр. Негізінен жергілікті өзін-өзі басқару жоғарыда айтылған осы үш принцип бойынша құрылып отырған басқа басқару процессі.

    И.В. Выдрин жергілікті өзін-өзі басқаруды, тура демократиялық емес институтпен  уәкілеттік институттардың үйлесімді  пайымдау принципінде деректелген, жергілікті өзін-өзі басқаруда тұрғындардың нақты сауалы саяси құқықтық байланыста болатын тұрғындардың төмендегі территориялардың қоғамдастығы деп қарастырады.

    Сондықтан да жергілікті өзін-өзі басқарудың ұзақ қалыптасуын айта келе, біз  оның астарындағы төмендегідей ерекше модельді түсінуміз керек:

     1. Маманданған – уәкілетті басқару және жергілікті халық өзіндік шынайы мұқтаждығындағы жоғарғы арақатынас анықталды.

    2. Жергілікті өзін-өзі басқару басқару  қызметімен таныстырады. Берілген  бағыт өзін-өзі басқарумен байланысты  және саясаттану, құқық, басқару  теориясының мәселелері бойынша отандық әдебиет орнықты жағдайын басқарумен алмастырады. Оның көзі болып К. Маркстың мынадай  жорамалы көрсетіледі: «Өзін-өзі басқаруда  халық арқылы  халықтық басқару процесі бар».

    3. Жоғарыда келтірілген анықтаулар  демократиямен жергілікті өзін-өзі басқарудың бірігу қажеттілігін анықтайды. Олардың маңызды айырмашылығына тоқталсақ жергілікті өзін-өзі басқару мықтылықтың қасиеті ретінде - өзінің  жұмыстарының басқара алу мүмкіндігінде ал демократия – осы мүмкіндіктің шын жүзеге асуын һқамтамасыз ететін ұйымдастырылған механизм. Өйткені «демократия» атты категориясының жиынтығын көрсетеді.

    4. Жергілікті өзін-өзі басқарудың  маңыздылығын анықтауда, оның  биліктік факторлармен бөлінбейтін  байланысын айтуға болады. «Жергілікті  өзін-өзі басқару» ұғымында бұқаралық билік және қоғамдық басқаруды біріктіреді.

    5. Жоғарыда айтылған жергілікті  өзін-өзі басқаруды териториялық  деп қарастырады анықтаудағы  тағы бір қорытынды, оның формальды-  заңды институтпен сәйкес келуінде.

    Муниципалды қызметтілік, жергілікті өзін-өзі басқару мүшелері мен мемлекеттің биліктің мүшелері арақатынасындағы жергілікті және мем лекеттік сәйкестігіне байланысты құрылады. Жергілікті өзін-өзі басқару басқару мүшелері, біріккен мемлекеттік саясатқа сәйкес әрекет етіп, жергілікті басқаруға қатысты сұрақтарды шешу барысында, заңды жеке мемлекеттік өкілеттікке бөлініп, мемлекеттік – биліктік  сипаттағы толық комплексті өкілеттілікті бола алады. Осының барлығы жергілікті өзін-өзі басқару құрылымы бір уақытта мемлекеттік және қоғамдық институттардың элементтерін құрай алатындығын анықтайды. Екі құрылымды сипаттағы жергілікті өзін-өзі басқарудың теориялық негізі, қазіргі уақыттағы мунципалды басқарудың  концепциялық дуализм теориясына бағытталған. 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2. Жергілікті  өзін-өзі басқарудың қызметтері және оны ұйымдастырудың қағидалары 

    Өмірдің барлық саласына бақылау қойып, ұстаған  үкімет жергілікті жердің билігін де ешкімге бергісі келмейді. Жергілікті өкілді орган – мәслихат халық  билігінің белгісі ретінде қалғанымен шын мәніндегі билік – ауылдарда және аудандарда жоғарыдан сайланған билік органдарының атқарушысы отырады. Демократиялық қоғамға қадам бастық деп жариялған Қазақстан үшін нағыз тоталитарлық жүйенің белгісі болып табылатын жоғарыдағы құрылымның келмеске кетуі заңды құбылыс еді. Бірақ жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің қоғамдық өмірге енуі де өте күрделі мәселе болып отыр. 1995 жылғы Конституцияға енген 89-баптың әр жолының мағынасын ашып көрсететін, оны жүзеге асыратын тетіктерді анықтап беретін заң әлі қабылданған жоқ.

    Сонымен қатар, жергілікті әкімшілдік территориялық бөліктердегі

биліктің  екі түрін шатастыруға болмайды. Әр биліктің өзіндік мағынасы, қызметтері мен принциптері бар, оны нақты  түсіну үшін келесі кестеден көруге болады:

    Кесте 1- Жергілікті билік түрлері 

 

      Біз енді жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесінің қазіргі проблемаларын  айқындай отырып, осы құрылымның басты қағидаларын ашып көрсетейік:

    1. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіні құрылысы нақты да анық:

       Жергілікті бір әкімшілік-аймақтық жердің тұрғындары заңды сайлау (тікелей, жасырын, тең) арқылы сол аймақтың барлық ішкі мәселелерін шешуге құқықты өкілдік орган сайлайды. Шартты түрде ол органды «Кеңес» деп аталық.

        Кеңес өздерінің арасынан бір адамды Атқару органының (кейде «муниципалитет» деп те аталады) басшысы етіп сайлайды не тағайындайды. Кей жерлерде Атқару органының басшысы да Кеңес мүшелері сияқты сайлау арқылы анықталады. Шартты түрде бұл орында отырған адамды «Жетекші» деп аталық. Ол азамат Атқару органды басқарып, солардың жұмысына жетекшілік етеді.

        Жетекші сол жердегі түрлі  әлеуметтік, экономикалық, коммуналдық  мәселелерді ұйымдастырып жүзеге  асыратын Атқару органды өзі  жасақтайды. Сол жердің қажеттіліктеріне қарай әр түрлі бөлімдер ашады. Соның басшыларын тағайындайды, құрамын анықтайды. Міндеттерін нақтылап, жалпы басшылық қызметін атқарады.

      Кеңес не оның мүшелері Жетекшінің  атқару жұмысына тікелей араласа  алмайды, бірақ түрлі саладағы  комиссия құру арқылы олардың жұмысын бақылап отырады. Сонымен қатар сол территорияның даму жоспары, экономикалық, әлеуметтік бағытын да Кеңес анықтайды. Кеңес мүшелері көп жерлерде жалақы алмайды.

    2. Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі  басқарудың алдындағы жағдайы өте күрделі.

    Конституцияға сай нақты жергілікті өзін-өзі  басқару жүйесі қоғамдық өмірімізге енсе, жергілікті деңйде қос үкіметтің  орнауы ғажп емес. Оның бірі жергілікті басқару (өкілдік органы – жергілікті мәслихат, атқарушы органы - әкімшлік) да, екіншісі жергілікті өзін-өзі басқару болмақ (өкілдік органы – Кеңес, ал атқарушы органы - муниципалитет). Бүгінгі жергілікті халық өкілдері болып табылатын мәслихат – мемлекеттік басқарудың өкілдік түрі болып саналады да, оның шешімін жүзеге асыратын бағынышты орган – президенттік өкіл болып табылатын әкім басқаруда.

    Құрылымдық  жағынан да, мазмұны тұрғысынан да жергілікті өзін-өзі басқаруға ең жақыны өкілдік орган (мәслихат) болып  табылады. Халықаралық тәжірибеде өкілдік  органды жергілікті өзін-өзі басқаруға  айналдыру жиі кездеседі. Екі өкілдік органнан гөрі жергілікті мәслихатты Кеңеске айналдыру тиімді секілді.

    3. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіндегі  халықтың тікелей билігінің көрінісі.

    «Биліктің ең тиімді түрі – халыққа ең жақын  билік» деген тамаша сөз бар. Қазіргі билік жүйелерінің ішіндегі халыққа жақыны да, өзінің тиімділігін барлық елдерде дәлелдеген де жергілікті құрылым болып отыр.

    Дегенмен  жергілікті өзін-өзі басқару да жергілікті тұрғындардың өкілдік басқаруы болып  табылады. Кеңес – тұрғындардың сайлауы арқылы дүниеге келеді де, солардың берген өкілдіктерінің негізінде жұмыс істейді. Сонымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінде біршама халықтың тікелей басқару жолдары да берілген. Бұл араға – жиналыстар, Кеңес өкілдерін қайта шақырып алу, заң шығаруға араласу құқығы және жергілікті референдум жатады.

    1. Қазақстан парламентінен бір  оқылымнан өткен «Жергілікті  өзін-өзі басқару туралы» заңда  тұрғындардың жалпы саны мыңнан  кем болатын елді мекендерге  жергілікті мәселелерді шешу  – сол жерде тұратын адамдардың жиналысына берілген. Мүмкін, бұл да қажеттіліктен туған болар. 10-15 үйден тұратын кішкене елдімекендерде арнайы сайлау өткізіп, лауазым иелерін  таңдау  тиімді  бола қояр  ма екен.   Екіншіден, шағын топты жиналысқа жинау да оңай (өкілдік жүйенің пайда болуының ең басты себебі де халықты бір парламентке жинаудың жүзеге аспауы емес пе?) және арнайы құрылым жасайтындай аса күрделі мәселелердің бола қоймайтындығы да анық.

    2. Халықтың тікелей басқару түріне  өз міндеттерін ойдағыдай атқара  алмаған Кеңес мүшелерін қайта шақырып алу да жатады.

    3. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесіндегі  халық басқаруының тікелей түрі  – референдум болып табылады.

    Жергілікті  мәселелердің ішіндегі аса маңыздыларын шешу үстінде не Кеңестің өзі немесе халықтың бір бөлігінің талабымен жергілікті референдум өткізіледі. Референдум жөнінде бастама көтеретін адамдардың саны жарғыда көрсетілуі шарт. Көптеген жерлерде Жарғының өзі де референдум арқылы қабылданады.

    Біздің  бүгінгі өмірімізге қарағанда, жергілікті өзін-өзі басқарудың ең басты ерекшелігі – жоғарыдан төменге дейінгі бағыныштылықтың, тәуелділіктің болмауы. Мысалы, Ауыл Кеңесі мен оның Атқару органы ауданның  Кеңесі  мен  Атқару органына бағынбайды, оларға есеп бермейді.                             Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің қоғамдық өмірдегі орнын мемлекеттік жүйеден ерекшелігін  және басқа ғылымдармен байланысын көрсету мақсатында төменедегі кестені көруге болады: 
 

      
 
 
 

Сурет 1 - Жергілікті атқарушы органдардың жүйесі 
 
 
 

 

Қазақстан Республикасының жергілікті өзін-өзі басқару негізіне осы принциптерді енгізу керек:

• Жергілікті өзін-өзі басқарудың бірлігі ретінде территориялық тип. Бұл  Қазақстан Республикасының ауыл мен кешендерінде ( ауыл, шағын аудан, аудандық мағынналы қала ) тарихи қалыптасқан дәстүрлер мен құндылықтары бар халық жиынтығын ескереді.
• Қазақстан Республика Конституция жергілікті өзін-өзі басқарусымен кепілденген ( 89 бап ) жергілікті өзін-өзі басқару, жергілікті мағыналы мәселелерді шешуге және өз қызметтері шегінде салыстырмалы өзіндікпен иеленеді. Өз территориясындағы тұрғындардың қызығушылықтарын бейнелейтін және өз жауапкершілігіне алып, сол шегінде жұмыс істейді. Жергілікті өзін-өзі басқарудың осы принципін жүзеге асыруға тұрғындардың территориялық өзіндік ұйымдастырылуымен қатысты, қоғамдастық қатынастардың барлығына ортақ жүйені қарастыру керек және басқа билікті құрылымның қатысуынсыз жергілікті мағыналы сұрақтарды өздері шешуі керек.
• Мемлекеттің барлық тұрғындары қоғамды басқарудағы қатысушы жергілікті өзін-өзі басқару желісі арқылы қамтылатын, жергілікті өзін-өзі басқару конституциялық  қатардың негізі, яғни келешек демократиялық қоғамдастықты ұйымдастырудың негізін құраушы принципі болып табылады.
• Жергілікті өзін-өзі басқару институтын құру республиканың біртұтастығын бекітуші , азаматтық қоғамды құрудың әлеуметтік негізін пайда болдырушы, қоғамның жоғарғы деңгейде өзін-өзі ұйымдастырушы ретінде мемлекеттің әрі қарай дамуына фундамент болып табылады. Жергілікті территориялық қоғамдастықтың нақты қызығушылықтарын, басқарудың аймақтық және жергілікті құрылымын, мемлекеттік биліктің қызығушылықтарын қанағаттандыратын басқару жүйесін құру керек.
• Жергілікті өзін-өзі басқару институты барлық елді, оның заңнамалықпен қамтитын нарықтық инфрақұрылым жүйесінің парасатты құрылуының базасы болады.
• Қоғамды ортақ басқару жүйесін құру қиын мәселелердің бірі, жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекеттік билікті бөлу болып табылады. Жергілікті өзін-өзі басқаруды заңнамалы түрде мойындаса да, мәселенің шешілмеуі жергілікті мемлекеттік басқарудың тікелей жалғасы болады. Сол үшін мемлекеттік минималды стандарттар заң жобасына келесілерді енгізуді ұсынмын: