Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін және олардың мемлекеттік басқару органдарының өзара байланысын жетілдіру жолдары

      Функционалды-догматикалық концепция берілген функцияларды құқықтық орындаумен негізделеді. Мысалы, басшы  мен орындаушы іс-әрекеті әкімшілік қызметте қойылған талаптарды орындаумен шектеледі. Жергілікті өзін-өзі басқарудың институционалдық белгілері Еуропалық Хартияның жергілікті өзін-өзі басқаруында көрсетілген. Ең алдымен бұлд құжатта өзін-өзі басқарудың жергілікті органдарының қалыптасуы мен дамуы тәжірибесін есепке ала отырып, өзін-өзі басқарудың қәжеттігін сезініп қана қоймай, Конституцида мунициплды билікті заңды түрде бекітүдің керектігіне ерекше көңіл бөледі. Жергілікті өзін-өзі басқарудың кепілдігі заңды түрде мыналар болуы мүмкін:

        а) жергілікті өзін-өзі басқаруды  және оның органдарының мелекеттік  басқару жүйесінде оқшауландырып  ұйымдастыру;

        б) жергілікті өзін-өзі басқару  органдарының экономикалық және  қаожылық дербестігі;

        в)  жергілікті өзін-өзі басқару  органдарының басқа органдар мен ұйымдармен қарым-қатынас жасау құқығы жене толық құқық субъектісі ретінде шығуы (меншікті басқару және иелік ету, жеке бюджетке иелік ету, дербес шешім қабылдау және т.б.).  Мысалы, Жапонияның Конституциясы бойынша және жергілікті өзін-өзі басқару Заңында (96-100 баптар) жергілікті жиналыс:             

       1. нормативті актілер қабылдайды;

       2. жергілікті бюджетті бекітеді;

       3. жергілікті салықтарды, айыппұлдарды  бекітеді;

       4. шаруашылық келісім шарттар  жасайды;

       5. муниципалды кәсіпорындарды басқару мәселелері шешеді:

       6. жергілікті атқарушы органдардың  іс-әрекетіне тексеру жүргізеді;

        г)  жергілікті өзін-өзі басқару  органдарының өкілетігімен өлшенетін  аймақтың дәстүрлі мәдениетін, тарихи, экономикалық мүмкіндіктерін есепке  алатын жергілікті өзін-өзі басқарудың әралуандығы.

      Осылайша, жергілікті өзін-өзі басқарудың институтционалдық  белгілері Қазақстанның Конституциясымен қамтамасыз етіледі. Адам құқығы мен  оның еркіндігін қамтамасыз ету және азаматтарды жергілікті өзін-өзі  басқару органдарына жұмысқа  тарту, өкілетті орган мүшелерін сайлау процесінде тікелей еркін білдіру формасымен кепілдендіріледі және өзін-өзі басқарудың атқарушы органдарымен жергілікті қоғамдастық тарапынан бақылауда болады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың ерекшелігіне көптеген зерттеушілер көңіл бөлген. Мәселең, конституциялық және муниципалды нормаларға талдау жасау жергілікті қоғамдастықтың жергілікті жарияланған корпарациясы ретінде шығады деп айтуға негіз береді. Халық пен мемлекет арасында байланыс тырушы звено болып табылады. Бұл жағдай мемлекеттік билік органдарын азаматтарға тек қана сайлау құқына кепілдеме беріп қоймай, жергілікті өзін-өзі басқару органдарын құруға жағдай туғызуға мәжбүр етеді. Оларға:

1. қауымның аумағын;
2. сайлауды ұйымдастыру  тәртібі мен жүргізілуін;
3. жергілікті өзін-өзі басқару органдарының сайлау мерзімі мен іс-әрекеттерін жатқызуға болады.

      Сондай-ақ, муниципалды тәжірибе де мемлекеттің  жеке өкілеттіктерін жергілікті өзін-өзі  басқару органдарына беру кезінде  қажетті қаржылық және басқада құралдарды беру кездеседі. Өкілеттіктерді бөлу екі формада жүзеге асады: 1) Өкілеттерді беру  - беріліп отырған өкілеттік оның құзыретіне енгізілетін, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өкілеттігін реттеу тәсілі; 2) өкілеттіктерді табыстау  - жергілікті өзін-өзі басқару органдарына мемлекеттік органның өзінің құзіретіндегі өкілеттіктерді бір рет белгілі мерзімге немесе мерзімсіз уақытқа беруі. Сонымен, мемлекеттік билік өзін-өзі басқаруды жергілікті қоғамдастықтың үстіне қарайтынын мойындайды және муниципалды құқықтың көзі ретінде жарғыны да растайды. Жергілікті өзін-өзі басқару заң шеңберінде белгіленген еркіндікке ие. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарынын дербестігіне негіздеме беруде ең алдымен қалалық және ауылдық өзін-өзі басқаруды жүргізу заң шеңберінде нақтыланады. Олай болмайынша, аталған еркіндік тек мына жағдайларда көрінеді:

• жергілікті өзін-өзі басқару органдарын сайлауда;
• жергілікті мәселелер жөнінде халықтың пікірін білу үшін жүргізілетін шараларда ынтасын білдіру;
• муниципалды қауымда шарт бойынша тұрып жатқан халықтың талап, тілегін құқықтық ынтасын көтермелеу.

      Жергілікті  шаруашылықты басқару жолдарының бірі болып саналатын жергіліктік  өзін-өзі басқарудың Жарғысында келесідей  ереже болуы тиіс:

• жалпы ережелер: мақсаттар мен міндеттер, іс-әрекетің құқықтық негізі, жергілікті қоғамдастықтың шекарасы мен құрамы;
• жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастыру құрылымы;
• құрылу тәртібі мен нысаны;
• экономикалық сипаты;
• қаржылық сипаты;
• сайланбалы органдардың өкілеттіктерінің шегі мен іс-әрекетінің мерзімі, олардың мүшелері мен лауазымды тұлғалары;
• жергілікті өзін-өзі басқару органдарының іс-әрекетінің кепілі;
• шекара аймағында тұрған аудандардағы мемлекеттік билік органдарының әкімшілік қадағалауын күшейтудегі жергілікті өзін-өзі басқару органдарының іс-әрекетінің ерекше тәртібі;
• жергілікті өзін-өзі басқарудың Жарғысына өзгерістер мен толықтырулар еңгізу тәртібі.

      Жергілікті  өзін-өзі басқару органдары –  иерархиялық жүйе емес, жергілікті жерлердегі халықтық билік органдары  деген пікір бар. Осыған байланысты өзін-өзі басқару органдарының айырмашылығы бар екендіктері анықталады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дамуын қамтамасыз етуі мақсатында жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мәртебесіне қатысты мәселелерді реттеп қана қоймай, муниципалды органдардың қызметінің тәртібін, мемлекеттік биликті муниципалды ұйымдарға беру шартын реттейтін құқықтық жүйе құру қажет

      Жергілікті  өзін-өзі басқару аумақтық қоғам  бойынша ұйымдастырылады, бірақ  жергілікті муниципалды билік шеңберіндегі оның шекарасын мемлекеттік органдар анықтайды. ҚР-ның Конституциясында (61 бап) әкімшілік- аумақтық құрылыс мәселелерін реттейтін заңды Парламент шығаруға құқығы бар деліңген. Заң шығарушы тікелей айтпаса да, әкімшілік шекараны жергілікті өзін-өзі басқару шекарасынан ажыратқысы келмейді.

      Аумақ мемлекеттің белгісі және ол жергілікті өзін-өзі басқарудың кепілдігі болғандықтан, тек қана құқықтық режимді анықтап қана қоймайды. Аумақ заң ұғымында өмір сүрудың міндетті шарты (жер, табиғат объектісі, байлық-ресурс) ретінде ғана емес, жергілікті өзін-өзі басқарудың мәртебесіне ие – заңды тұлға ретінде шығады. Жергілікті құрылымның шекарасын белгілеуде және өзгерту, соның ішінде жергілікті өзін-өзі басқару құру, біріктіруде, жаңарту немесе тарату тарихи, мәдени және халықтың ынтасы бойынша кейбір дәстүрлер есепке алынуға тиіс. Осы негізден кейін, тек қана тұрғылықты халық қана төмендегілерді анықтай алады:

• жерілікті өзін-өзі басқару органдарының құрылымын;
• өкілеттік орган құрамының санын;
• жергілікті өзін-өзі басқару Жарғысына өзгертулер мен қосымшалар еңгізу тәртібін;
• шекара аймағында тұрғын аудандардағы мемлекеттік билік органдарының әкімшілік қадағалауын күшейтудегі жергілікті өзін-өзі басқару органдарының іс-әрекетінің ерекше тәртібін;
• жергілікті өзін-өзі басқару органдарының нормативті құқықтық актілерінің түрлері, қабылдану тәртібі мен күшіне енүін;
• муниципалды қызметі шарты мен тәртібін;
• жергілікті өзін-өзі басқарудың экономикалық және қаржылық негіздерінің жүзеге асуын;
• сайланған органдарына, жергілікті өзін-өзі басқарудың лауазынды тұлғаларының өкілеттіктерін мерзімінен бұрын тоқтату немесе халық сенімсіздіктерін білдірген жағдайда қайтарып алу тәртібі;
• жергілікті өзін-өзі басқару органдары жауапкершіліктерінің түрлері мен негіздерін;
• муниципалды құрылымның Жарғысын тіркеу тәртібін анықтай алады.

      Қолданыстағы  әкімшілік-аумақ құрылыс заңына сәйкес Қазақстан Республикасы негізгі екі категорияға бөлінеді – аймақтар және тұрғын бекеттері. Аймақтарға Қазақстан Республикасы аумағының бірнеше тұрғын бекеттерінен құралатын бөлігін жатқызады. Осылайша, аймақтық шекаралар мемлекет тарапынан аумақтарға басшылықты қамтамассыз ету мақсатымен жүргізіледі. Тұрғындық бекеттер азаматтардың шаруашылық және қоғамдық іс-әрекеттерінің нәтижесінде қалыптасып, Республиканың аумағында бірігіп орын тепкен бір бөлігін сипаттайды. Тұрғындық бекетін халқынын саны өте маңызды. Тұрғындық бекеттердің мәртебесін анықтауға тек мемлекет басшысының құқығы бар. Жергілікті басқарудың экономикалық негізін құрайтындар: жергілікті өзін-өзі басқаратын қоғамдастықтың меншігі; мемлекеттік меншіктегі және жергілікті басқару органдарына берілген мүлік; қорлданыстағы занға сәкес жергілікті қоғамдастықтың талаптарын қанағаттандыруға қабілетті басқа да мүліктер; жергілікті қаржылар. 
 
 
 
 
 

2.2  Қазақстан  Республикасындағы жергілікті өзін-өзі  басқарудың қазіргі жағдайы. 

      Қазіргі реформаның біздің қоғамдағы реформаның маңызды бөлігі болып жергілікті өзін-өзі басқару сферасы болып табылады. Экономика тұрғысынан жергілік өзін-өзі басқару сферадағы қайта құрылымдар, ең алдымен, тиімді аймақтық экономиканы құрудың кажеттілігін, бағытталған.

      Жергілікті  қоғамдастықтың өкілетті органдары  – маслихаттарының өздерінің  матириялдық қаржылық қаражаты болмады  және әкімдердің олардың алдындағы  есеп беруін қамтамасыз ете алмады. Олар әкімшілік құрамындағы когсультативті кеңестік органға айналды.

      Қазіргі уақытта республикада жергілікті өзін-өзі басқару құру қажеттілігі туралы сұрақ, мемлекеттің заңдық қызметтерінен көрінеді. Заңды қабылдау, ен алдымен аймақтық экономиканың қалыптасуына бағытталған.

      Мемлекеттік басқару жүйесін жетілдірү мәселесінің  бүгүнгі күн тәртібіне өткір қойылып отырғаны- жергілікті шаруашылықты қалыптастыруға, оны жетілдіруге бірден-бір бастама болып табылады. Қазірде жергілікті шарушылықты дамытудың алғы шарттары жасалыпта жатыр.  Ауыспалы кезеңде қаржы ресурстарын әртүрлі билік денгейлері арасында қайта бөлү, бюджеттік және бюджеттен тыс қорлар есебінен қаржылық көмек көрсетү механизмі қалыптасқан. Бірақ жергілікті шаруашылықты басқаруды жетілдіру үшін ең алдымен оның қаржылық астарын қарастыру ләзім. Өйткені, біздегі әкімшілік-аумақтық бірліктердің экономикалық, қаржылық, әлеуметтік, инвестициялық және тағы басқа әлуетін салыстырмалы түрде қарастырғанды оның көрсеткіштерінің денгейі едәуір алшақтықпен сипатталады. Мәселен, жалпы республикалық денгеймен салыстырғанда жан басына шаққандағы табыс көлемі 2009 жылы Шығыс Қазақстан облысында 116,2% - ға, Қарағанды облысында- 123,8, Павлодарда 113,1%-ға жоғары болса, Жамбыл, Батыс, Солтүстік жене Оңтүстік Қазақстан облыстарында ол көрсеткіш денгейі бір шама төмен болған Жоғарыда атап өткен қаржы мәселесі барлық мемлекеттерге тән. Аймақтардың қаржылық мүмкіндгін кеңейту, олардың қаржы саласындағы дербестіктерін арттыру жергілікті шаруашылықты дамытудағы ең басты меселе. Сондықтанда жоғары тұрған бюджеттен төменгі бюджетке транферттер, субсидиялар бөлу унитарлы және федеративті мемлекеттерде кеңінен тараған. Яғни қаржылық ағымдар процесі бюджет аралық қатынастар негізін құрайды. Ал бюджет аралық қатынастардың қамтамасыз етілүі үшін мынадай қағидалардың орындалыу шартты:

- бюджет  мәсесесінде жалпы мемлекеттік мүдде мен халық мүддесінің бірлігі;

• бюджет салықтық өкілеттіктерді ажыратуда, шығындар мен табыстарды, сонымен бірге, тбыстарды бөлу және қайта бөлуде орталықтандыру және орталықсыздандыру қағидаларының ұштасырылуы;
• бюджеттер дербестігінің жоғары денгейлігі және әрбір басқару органдарының бюджеттерінің теңестірілуіне, қамтамасыз етілуіне жауапты болуы;
• мемлекеттік бюджет салық саясатын жүзеге асыруға аумақтық басқару органдарының белсенді қатысуы.

      Бүгінгі күні бюджет жүйесіндегі бюджет аралық қатынастардың реттелмегенддігі өткір проблема болып отыр. Қазақстан Республикасы Президентінің 2001 жылғы 24 қазанындағы  713 Жарлығымен  мемлекеттік басқару денгейлері және бюджет аралық қатынастарды жетілдіру арасында өкілеттіктерді ажырату жөнінде Мемлекеттік комиссия құрылған еді. Комиссия жұмысының мақсаты мемлекеттік басқару денгейлері арасында мемлекеттік функцияларды тиімді бөлү, сондай ақ, бюджет аралық қатынастарды жетілдіру жөнінде ұсыныстар әзірлеу болып табылады. Комиссия жұмысының шеңберінде Қазақстан Респупликасы Премьер-министрінің 2002 жылғы 5 ақпанындағы  4 өкімімен мемлекеттік басқару денгейлері мен бюджет аралық қатынастарды жетілдіру арасындағы өкілекттіктерді айыру. Тұжырымдамасының жобасын дайындау жөніндегі жұмыс тобы құрылдп, жергілікті бюджеттердің тұрақтылығын қамттамасыз ететін бюджет аралық қатынастарға ыңтайлы көз қарасты қалыптастыру мақсатында мынадай төрт нұсқа әзірледі.  

      Әлемдік тәжірибені зерттеу өзін-өзі басқару  мен өкілеттіктерді орталықтан алу  шарасы үшін қандайда бір жетілген модельдің жоқ екенін көрсетеді. Бұл мемлекет үшін қолайлы модель, келесісі үшін қатерлі болып шығуы әбден мүмкін. Жалпы жергілікті басқарудың тарихы тереңде жатыр. Мәселең, ол, шыыс-европалық, азиялық, латынамерика, араб елдерінің үлгісі болып бөлінген. Олар өздерінің даму барысында ұлттық, діни, нәсілдік, әлеуметтік-экономикалық және тағыда басқа көптеген жағдайлармен анықталады. Осы үлгілер 3 ерекше топқа бөлінеді. Олар: англосаксондық (Англия, АҚШ, Австралия, Жаңа Зеландиядағы муниципалдық) жүйе, француздық (Франция, Италия, Белгия, Голландия, Швейцария),  аралас (Германия, Австрия, Жапония).Осыған байланысты басқамемлекеттердің теориялық және практикалық тәжірибелерін оқып-үйрену маңызды. Жергілікті шаруашылықтың басқару жолдарын іздестіруде алдымен жоғарыда атап өткеніміздей қаржылық бөлуге тоқталайық. Әлем тәжірибесі жергілікті билік органдарының хұкіміне ақша   қорларын бөлу үш түрлі үлгінің шеңберінде жүзегге асады. Бріншісі, жергілікті билік органдарының хұкімі барлық салық салу объектілері жатады. Осы салық түсімдері орталық үкіметке аудырылады. Бірақ мұндай жағдай  қаржылық тұрақтылықтың тиімді факторы болып табылатын жекелеген аумақтық бірлік арасында табыстарды қайта бөлудің нәтижесіне кедергі жасау мүмкін. Сондықтанда бұл мемлекеттің ресурстарын ұлғайтдың тиімді әдісі болып табылмайды. Сонымен бірге, ұлттық экономиканы қаржыландыруға барлық жергілікті шаруашылықтардың қатысулар тең болмай қалатыныда мүмкін. Мұндай жүйе бұрынғы Югославияда орын алған еді. Екіншісі, салықтық өкілеттіктер мен міндеттерді бөлу орталық үкіметтің құзырында болуын ұсынады. Бұл үлгіде үкімет жергілікті бюджеттерден түскен қаржыны арнайы салықтың көмегімен кері гранттар мен трансферттер түрінде қайта бөледі. Осы үлгінің басты кемшілігі – осындай қарым-қатынас алынатын салықтар көлемімен оларпды жұмсау арасындағы байланысты бұзады. Табыстар мен шығындарды осылайша бөлу бұрынғы Кеңес Одағында және Венгрияда қолданылды. Үкімет тарапынан төменгі тұрған бюджеттерге гранттар бөлу Франция, Италия, Нидерланды сияқты индустриясы дамыған елдерде әлі күнге дейін бар. Үшіншісі, ең кең тараған болып саналады. Мұнда жергілікті басқару органдары салық салу мәселесінде құқықтары мол болатынын көрсетеді.