Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін және олардың мемлекеттік басқару органдарының өзара байланысын жетілдіру жолдары

      Кесте 5.  

      Аумақтық  бірліктердің қаржылық дербестіктері 
 

      «Унитарлы»  терминінің өзі тұтастықты, бірлікті білдіреді. Унитарлы мемлекетке біртұтас аумақ, азаматтық, заң, мемлекеттік билік, салық,бюджет-қаржы жүйесі тән. Әлем тарихында мемлекет құрылысының бес түрі бар:

               -         конфедерация (одақ);

• ұлттық аумуқтық федерация;
• аумуқтық федерация;
• автономиялы бірліктері бар унитарлы мемлекет;
• автономия бірліктері жоқ унитарлы мемлекет.

      Қазақстан құрамында автономиялы бірлігі  жоқ унитарлы  мемлекет қатарына жатады. Әлемде жергілікті мемлекеттік  басқаруды ұйымдастырудың әртүрлі  үлгілері бар. Мемлекеттің унитарлығы әртүрлі басқару деңгейлеріне жүктелген  қаржылық міндеттерді орындау үшін өкілеттіктердің ерекшелігін де анықтайды.  Бұл жердегі мәселе әкімшілік-аумақтық бірліктер мен мемлекеттің бюджет аралық қатынастары туралы.  

      Жергілікті  басқаруды орталықсыздандыру барысында  қаржы ресурстарының жетіспеуі  және аумақтарды әлеуметтік-экономикалық дамуларын тепе-тең жағдайында ұстап тұру сияқты аса күрделі мәселелер туындайды. Олардың қатарына жергілікті бюджеттердің жағдайы,жергіліктібасқаруға берілген өкілеттердің көлеміне оларға бөлінген қаржы көлемінің сәйкес келмеу, бюджеттік дербестік және салықтық қамтамасыз етілу және тағы басқалар.  Қала орталығында орналысқан аудан бюджеттері дербес қалыптас алмайды, ол қала бюджетінің бір бөлігі болып табылады. Қалада жергілікті басқару емес, жергілікті мемлекеттік басқару жүзеге асады. Жергілікті басқаруды дамыту үшін оларға бөлінген өкілеттіктердің қаржылық ресурстар мен қамтамасыз етілуі тепе-тең болмайды, бюджеттер табыс көздерін әралуан,бірақ олар осы органдардың бақылауына жатпайды (оған Ресей тәжірибе дәлел). Жоғарда мемлекеттің құрылысынын бюджетаралық қатынастарға әсерететініне тоқталып өттік. Унитарлы мемлекеттерде көптеген салалар орталықтан басқарылатындықтан аймақтардың ерекшеліктеріне нақты әсер ету мүмкіндіктері жоқ, икемділіктің өзгерістерге жылдам бейімделудің болмауы жоқтығы. Мемлекеттің бағдарламаларын аумақтарда жүзеге асыру қиыңға қосады, көбінесе аумақтардың және халықтың талаптары ескерілмей қалады. Бұлар кемшілігі болып есептелсе,оның артылықшылығы елдің барлық аумағында бір саясат жүзеге асады, барлық кәсіпорындар мен жекелеген азаматтардың игіліктерді алу мүмкіндіктері бірдей. Федеративті мемлекеттің кемшілігі  жоғарыда аталып өткен өкілеттіктерді бөлу айқын да анық жүзеге асатынына кепілдік жоқ. Бір өкілеттік бірнеше деңгейде орындалып, яғни бірін бірі қайталау болады Сонымен бірге, жоғары тұрған орган мәселені төменде шешіледі десе, төменгі орган жоғарыда шешіледі деп , нәтижесінде олар өз шешімін таппай қалады Федерация субъектілері арасындағы бәсеке негативті іздер қалдыруы мүмкін Сондай-ақ, олар жергілікті өндірушілерін қорғау мақсатында дербестіктерін пайдаланып , еркін саудаға да өз кедергілерін тигізу мүмкін.

III. ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ БАСҚАРУ ТИІМДІЛІГІНЕ ҚОЛ ЖЕТКІЗУ ЖОЛДАРЫ 

3.1 Жергілікті  өзін-өзі басқару жүйесін және  олардың мемлекеттік басқару  органдарының өзара байланысын жетілдіру жолдары 

       Алдыңғы бөлімдерде айтылғандай, жергілікті өзін-өзі басқаруда маңызды рөл қаржылық – экономикалық мәселелердің оңтайлы шешілуінде болып табылады. Жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің нақты қызмет етуіне қаржылық тұрақтылықтың болуы аса маңызды. Ол жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу проблемаларын шеше тетік болып табылады. Жергілікті бюджет пен муниципалды меншік жергілікті қоғамдастықтың міндетті атрибуты болып табылады.

       Билікті ұйымдастырудың «жоғары» деңгейі әр түрдегі жергілікті халықтың мүддесін үйлестіруді және сәйкестендіруді қамтамассыз ететін көмекші немесе реттеуші деңгей деп қарастырып, «төмен» деңгейді негізгі деңгей деп құрып, жалпы қағидамен жұмыс істейтін орган деп қарастырған дұрыс: негізгі деңгейдің билік ету органы өз территориясында басқарудың оңайлығы және бірауыздығын ескере, басқару және билік ету құрылымын қалыптастырады. Осыған байланысты, біздің жағдайда жергілікті өзін өзі басқарудың негізгі деңгейін келесілер анықтайды:

• республикалық мәндегі қалалардағы қалалық аудандар;
• облыстық және аудандық  мәндегі қалалар;
• поселкелер, ауылдық округтер.

       Республикалық мәндегі қалаларда жергілікті өзін өзі басқарудың негізгі деңгейі  ретінде қалалық аудандарды алу  мыналармен негізделген:

• жергілікті өзін өзі басқару мен ұйымдастырудың қолайлығы үшін, себебі бұл қалалар халық саны бойынша да, территориясы бойынша да үлкен масштабқа ие;
• бұл қалалар ерекше мәртебеге ие және облысқа теңеледі, осыған байланысты басқарудың ұйымдастырушылық үлгісі мемлекеттік басқару обьектілері болуы керек.

       Облыстық, аудандық мәндегі қалалар жергілікті өзін өзі басқару жүйесін ұйымдастыруға  байланысты тиісті бірлік болып табылады, себебі өзін өзі қамтамассыз етуге  жеткілікті экономикалық әлеуетке ие.

       Ауыл  деңгейіндегі жергілікті өзін өзі басқару жүйесін ұйымдастыру процесі күрделі, әрі қайшылықты. Қазіргі қиын заманда ауылда  жергілікті өзін өзі басқару органдарын қаржылық – экономикалық негізбен қамтамассыз ету мүмкіндігі туралы айту қиын. Мұнда жергілікті өзін өзі басқару органдарының билігіне беруге болатын обьектілер не жоқ, не жарамайтын жағдайда. Бұл деңгейдегі төмен салықтық негізді ескере, олардың бюджеттері ұзақ мерзім бойы дотацияланады деуге болады.

       Осыған  байланысты, жоғарыда аталған факторлардың кері әсерін әлсіздету үшін жергілікті өзін өзі басқару ргандарын баолық ауылда емес, тек ірі поселкі мен ауылдық округтерге енгізу тиімді болар.

       ҚР-ның  бюджеттік жүйесі 2 деңгейден тұрады – республикалық және жергілікті бюджет. Шетелдерде жергілікті бюджет деп муниципалды құрылымдардың бюджеттері түсіндірілсе, біздің елде ол респкбликалық мәндегі облыс немесе қаланың есептік бюджетін білдіреді.

       Жергілікті  өзін-өзі басқарудың қаржылық құралдары  негізінен жергілікті (облыстық) бюджеттен  бөлінген құралдардан қалыптасады. Мұндай жағдай жергілікті өзін өзі басқарудың қаржылық дерьестік және шаруашылқ ету автономиясы қағидасына қайшы келеді.

       Осылайша, біздің көзқарасымыз бойынша, жергілікті қоғамдастықтың бюджетін бекітпей жергілікті өзін-өзі басқарудың нақты қызмет етуі туралы айту артық. Жергілікті қоғамдастықтың бюджеттің табыстық бөлігі мемлекеттік салықтардан қалыптасуы керек. Бұл үшін «ҚР-дағы бюджеттік жүйе туралы» ҚР-ның Заңына және ҚР-ның Салық кодексін қайта қарастырып, өзгерістер енгізілуі мүмкін. Шетел мемлекеттерінің тәжірибесіне сүйене, сонымен қатар ҚР-дағы салық салу ерекшеліктерін ескере, жергілікті салықтар тізімін келесідей құрамда қарастыруға болады:

• жер салығы;
• заңды және жеке тұлғалардың мүлкіне салық;
• көлік құралдарына салық;
• мұра және сыйлауға салық;
• жарнамаға салық;
• автомобильдерді қайта сатуға салық;
• тұрғын үй қоры мен әлеуметтік – мәдени сала обьектілерін қамсыздандыруға салық;
• кәсіпкерлік қызметпен айналысатын жеке тұлғалардан тіркеулік алымдары;
• курортты зонада өндірістік бағыттағы обьектілердің құрылысына салық;
• курорттық алым;
• саудаға құқық беруден алымдар;
• ит иеленушілерден салық.
• Осылай, жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің табыстары заңмен бекітілген салықтар есебінен қалыптасуы тиіс. Бюджеттік процеске қатысушылар өз қызметтерін ҚР-ның бюджеттік және салықтық заңдылықтарына, жергілікті қоғамдастықтың қаулысына сай жүзеге асырылады.

     Жергілікті  өзін өзі басқарудың қалыптасуы мен  дамуымен байланысты мәселелердің ішінде біреуі ерекше маңызды. Бұл мәселе мемлекеттік  билік органдары мен жергілікті өзін өзі басқару органдарының бір бірімен қарым – қатынас жасау мәселесі болып табылады.Жергілікті өзін-өзі басқару мен мемлекеттің өзара байланысының әрекет етуші үлгілерін 3 негізгі концепцияда жалпылауға болады. Оның әрқайсысы осы құбылыстардың байланысуының әртүрлі нысандарын бейнелейді.

1. «Партнерлық үлгісі» жергілікті және орталық биліктің қарым – қатынастарын ортақ мақсат қойған, халыққа белгілі бір қызметтерді көрсететін партнерлар қатынасы ретінде қарастырады. Осы концепциясының шегінде жергілікті өзін өзі басқаруға сәйкес жергілікті қоғамдастықтың өзін өзі көрсетуінің органикалық элементі ретінде түсіндіріледі.
2. «Агенттік үлгі» байланыстың басқа сипатын ұсынады. Мемлекетік және жергілікті органдар аасындағы қатынастарды басты рөлді мемлекет атқарады. Жергілікті өзін-өзі басқару органдары территориялық деңгейдегі орталық биліктің агенттері ретінде қарастырылады. Осылайша олар мемлекеттік аппарат құрылымын табиғи жалғастырушылар болып табылады. осыған байланысты, мемлекет жергілікті органдардың қызмет етуінің тиімділігінің белгілі бір кепілдемесі ретінде және қандай да бір аймақтық саяси, әлеуметтік - экономикалық өмірін тұрақтандырудың бір факторы ретінде қызмет атқарады. Жергілікті басқару жергілікті жерлерде басқарушылық қызметтерді жүзеге асырудың әкімшілік құралы ғана болып табылады.
3. «Өзара байланыс концепциясы». Жоғарыда аталғандармен салыстырғанда, бұл үлгі ммелекеттік билік органдары мен жергілікті өзін өзі басқару органдарының өзара байланысының сипатын анықтайтын негізгі жағдайларды қарыстырады. Біріншіден, қызмет сипаты қандай болмасын олар бір біріне қатысты тәуелсіздік және дербестігінің белгілі бір деңгейін сипаттайды. Екіншіден, жергілікті өзін өзі басқару органдары мен ммелекеттік билік органдары қызметінде белгілі бір байланыс бар. Бұл екі жақтыңда биліктік өкілеттілігінің, олардың қаржылық ресурстарының болуымен анықталынады. Бұл оларды бір бірімен қарым – қатынас жасауға итермелейді. Мұнда олар бір бірімен келісімдер жүргізу, компрамисқа жету негізінде байланысады.

       Өзара байланыстың тиімді нысаны муниципалды құрылымдар ассоциациясы арқылы мемлекеттік және жергілікті биліктердің қарым – қатынасы болуы мүмкін. Ассоциация арқылы жергілікті өзін өзі басқару органдары мемлекеттік органдарына олардың ортақ мәселелерін нақты анықтап, жеткізе алады. Мемлекттік билік үшін муниципалдық құрылым ассоциациясы – бұл біруақытта оынң бар мүшелерімен кездесіп,  жергілікті өзін өзі басқаруға қатысты үйлесілген саясат жүргізуге болатын ұйым. Мемлекеттік билік органдарының жергілікті өзін-өзі басқару органдарының өкілеттіліктерін бекітуге қатысуы маңызды.

     Тағы  да бір туындайтын мәселе – жергілікті өзін-өзі басқару органдарына  берілген кейбір мемлекеттңк өкілеттіліктерді орындау немесе мемлекеттік басқарудың территориясының арнайы құрылған органы осы өкілеттіліктерді орындауы тиімді ме деген мәселе.

     Келесі  үлкен мәселе жергілікті өзін өзі  басқарудың ресурстық негізін қлыптастыру  болып табылады. Оның қандай болуы  керек екендігі жоғарыда айтылған. Мұнда тек қажетті негізді  құрудың негізгі бағыттарын қарастырып, мәселенің еккі аспектісін - жергілікті өзін өзі басқарудың қаржылық негізін қалыптастыру мен жергілікті материалдық негізді қалыптастыруды қамтиды. Мемлекеттік билік пен жергілікті өзін өзі басқару органдарының өзара байланысы кезіндегі  жергілікті өзін өзі басқарудың қаржылық негізін қалыптастыру 2 сұрақты шешуді талап етеді: облыстық және жергілікті бюджеттер арасындағы табыс көзін қалайша рационалды болады және жергілікті бюджеттің табыстық көздерін бекіту кезінде билік деңшейлерінің өзара байланысу процедуралары қалай болады.

     Облыстық  және жергілікті бюджеттер арасындағы табыс көзін бөлу оларды түрлері  бойынша бөлуге және ұзақ мерзімді негізде бекітугенегізделе жүргізген  мақсатты. Бұл биліктің әрбір деңгейін табыс көздерін дамытуын және оларды тиімді пайдалануын ындаландырады. Бюджеттердің табыс көзінің маңыздысының  бірі салық болып табылады. Салықтар түрлері бойынша келесідей топталады: азаматтардан салық; өндіріске салық; нақты немесе мүліктік салық; акциздер; тұтынуға салықтар.

       Шетел тәжірибесі көрсеткендей, жергілікті өзін-өзі басқару органдарына салықтардың жеке түрлерін бекітуге құқық берген жөн. Бюджетті теңестіру қызметін жүзеге асыратын реттеуші салық азаматтардан табыс салығы болып табылады.

       Табыс көзі түрлерінен басқа жергілікті бюджетке түсімдердің минималды қажетті көлемін анықтау керек. Мемлекеттік билік органдары мұнда бірнеше критерияларға басшылық етуі тиіс.