Пенсионная реформа

1.2. Развитие пенсионной  системы в РФ 

     В 2010  г.  в  России  была  проведена  масштабная  и  дорогостоящая  пенсионная реформа, стоимость которой  сопоставима с суммарными расходами  государства  на  здравоохранение  или  образование.  Средняя  пенсия  выросла  в реальном  выражении  на 35%  и  достигла 35%  от  средней  зарплаты (по сравнению  с 28%  в 2009  г.  и 25%  в 2008  г.).  Но  приблизиться  к  решению фундаментальной  проблемы  долгосрочной  финансовой  устойчивости пенсионной  системы  не  удалось.  Этот  факт  был  признан  в  Бюджетном послании Президента РФ  на 2011–2013  гг¹.  в котором сказано: «Необходимо разработать ясную программу долгосрочного развития  пенсионной  системы, обеспечивающую  социально приемлемый  уровень пенсий  по  сравнению с заработной  платой …и  в то  же  время исключающую как дальнейшее повышение ставки  социальных  взносов,  так и рост  дефицита  пенсионной системы». 

     В  Докладе  Минздравсоцразвития (далее  – ДМЗСР)²  на  обсуждение вынесены  некоторые предложения по  развитию  пенсионной  системы. Однако он  не  содержит  комплекса мер,  обеспечивающих  решение поставленной  в Бюджетном послании  задачи (ДМЗСР претендует  скорее  на  обсуждение проблемы, чем на ее решение). В то же время проведение глубокой пенсионной реформы не  терпит отлагательства. До  тех пор пока правительство не примет четкий  план  обеспечения долгосрочной  сбалансированности  пенсионной системы и не сделает серьезных шагов по его практическому осуществлению, инвесторы будут обоснованно опасаться,  что проблемы  старения  населения государство будет решать  за  счет  повышения налоговой нагрузки.  Таким образом,  промедление с проведением реформы подрывает инвестиционную привлекательность российской экономики.

     Действующая пенсионная система вступила в силу в 2002 г., когда были заложены ее основные принципы. В рамках новой структуры  трудовые пенсии включали три составляющие: базовые, страховые и накопительные, со своими функциями и правилами  формирования. Проведенная реформа  соответствовала сложившемуся подходу, предусматривающему включение в  состав пенсионных систем нескольких дополняющих друг друга частей (компонент).

     Первая  компонента  предназначена  для  борьбы  с  бедностью  среди  пожилого  населения.  Размеры  пенсии  здесь  не  зависят  от  трудового  стажа  и  прошлой  заработной платы. Обычно используется один из трех подходов к ее формированию: а) единая для всех величина пенсии; б) предоставление пенсии стандартного  размера  нуждающимся;  в)  доведение  суммарной  величины  всех видов  пенсий до установленного минимума. Фактически эта часть пенсионной системы  ориентирована  на  решение  социальных  задач,  поэтому  обычно финансируется  за  счет общих доходов бюджета. В  среднем по  странам ОЭСР на нее приходится 27% суммарных пенсионных выплат.

     Вторая  компонента реализует страховые  принципы и предназначена для  сглаживания  потребления  на  протяжении  жизненного  цикла.  Источником финансирования  служат  пенсионные  взносы,  а  размеры  пенсии  увязывают  с прошлыми заработками. Она построена на распределительном  принципе.

     Третья  компонента также предназначена  для сглаживания потребления, однако,  в  отличие  от  второй,  построена  на  накопительном  принципе.  Это максимизирует  зависимость  между  трудовыми  доходами  и  пенсионными выплатами.

     Четвертая  компонента –  добровольное  пенсионное  страхование, финансируемое за счет взносов работников и/или работодателей. Как правило, данная составляющая тоже базируется на накопительном принципе.

       В  большинстве  развитых  стран  и  стран  с   формирующимся  рынком  используются  несколько  составляющих.  Однако  их  удельный  вес  и  устройство  каждой  компоненты существенно  различаются. Анализ приведенных  в обзоре ОЭСР данных показывает, что в 25  странах ОЭСР  из 30  имеется первая  компонента (при  этом  наиболее  распространена  ее ориентация  на  обеспечение   минимальных  пенсионных  гарантий),  в 11 –  обязательные накопительные   компоненты,  в 9 –  значимые  выплаты  за  счет  добровольного   пенсионного страхования (см. табл. 1). Две последние компоненты в сумме обеспечивают в среднем около 1/3 всех пенсионных выплат. Однако удельные веса компонент  существенно варьируют по странам:  так,  в  Австралии  и  Нидерландах  ведущую  роль  играют  обязательные накопительные  компоненты –  на  них  приходится  примерно 2/3  выплат,  в  США, Великобритании и Ирландии более половины выплат обеспечивается за счет добровольных  страховых  схем. Таким  образом,  пенсионная  система  каждой  страны  уникальна  по  своему построению.

     Таблица 1  -Индивидуальные коэффициенты замещения  по компонентам для работников со средним заработком, 2007 г. (в %)

     Введенные  в  России  в 2002  г.  базовые  пенсии  относятся  по классификации  к первой компоненте, страховые –  ко второй, накопительные - к  третьей.  Четвертая  компонента  включает  добровольное  корпоративное   страхование  и  запущенную  в 2009  г.  программу  добровольных  пенсионных накоплений работников, софинансируемых  государством. 

     Радикальные  изменения  в  российской  пенсионной  системе  были проведены  на  фоне  вступившей  в  силу  в 2001  г.  реформы  социальных отчислений. В 2005  г. шкала ЕСН была изменена, базовая  ставка пенсионных отчислений  снизилась  с 28  до 20%.  В  том  же 2005  г.  появился  новый  вид выплат  некоторым  категориям  пенсионеров:  в  ходе  монетизации  льгот  часть «натуральных» льгот была заменена на ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ), которые  составили  существенную  часть  в  общей  структуре  выплачиваемых пенсий. Основные показатели пенсионной системы в 2002–2009 гг. приведены  в таблице 2. 

     Таблица 2  - Основные параметры российской пенсионной системы 

     Как можно видеть, по многим показателям 2000-е годы для пенсионного обеспечения  были  исключительно  успешными.  За  восемь  лет  после  начала   реформы  реальные  размеры  пенсий  удвоились (среднегодовой  рост  превысил 9%).  Правда,  средняя  их  величина  до 2008  г.  оставалась  близкой  к прожиточному минимуму пенсионера, однако нужно учитывать, что  в 2005  г. состав корзины для  его расчета был расширен. 

     Несмотря  на впечатляющий рост величины пенсий, в 2010  г. произошел переход  к  новому  этапу  пенсионной  реформы.  В  числе  важнейших  новаций  можно назвать следующие. 

     Реформирование  единого социального налога. ЕСН  был заменен системой социальных взносов, уплачиваемых непосредственно  во внебюджетные фонды (как до 2001 г.). Регрессивная шкала с тремя ставками заменена единой ставкой (при  ограничении  на  облагаемую  заработную  плату).  Предел  облагаемой зарплаты  ежегодно  индексируется  по  мере  роста  средней  зарплаты  в экономике.  В 2010  г.  эффективная  ставка  осталась  практически  неизменной, однако  новый  порядок  предотвращает  последующее  падение  эффективной  ставки,  что  было  бы  неизбежным  при  сохранении  прежней  шкалы  ЕСН. Начиная  с 2011  г.  ставка  пенсионных  взносов  повышена  с 20  до 26%. Кроме того,  налогоплательщики,  применяющие  специальные  режимы налогообложения, после некоторого переходного периода лишаются льгот.

     Отмена  базовой  части  трудовых  пенсий  как  их  отдельной составляющей.  Базовые  пенсии  преобразованы  в  условно  рассчитываемую часть  страховой  пенсии,  индексируемую  с  использованием  общего коэффициента.  В  дальнейшем  ее  размеры  будут  увязаны  с  длительностью  трудового  стажа;  таким  образом,  первая  компонента  российской  пенсионной системы окажется полностью  ликвидированой.

     Пересчет  с  повышающим  коэффициентом  пенсионных  прав, приобретенных  до 01.01.1991  г. (проведена  так  называемая  валоризация пенсионных прав). В 2010  г. выплаты по валоризации составили 1,1% ВВП, в 2011–2013 гг. ожидаются на уровне 1% ВВП.  

     Предоставление  социальных  доплат  пенсионерам,  имеющим  пенсию ниже  прожиточного  уровня  для  данного  региона.  В 2010  г.  сумма  доплат  за счет федерального бюджета составила  примерно 0,1% ВВП.

     Одновременно  повышен  уровень  пенсий.  В  целом  результатом  всех нововведений  стал  рост  трудовых  пенсий  в  среднем  на 44%.  По  оценкам  Минздравсоцразвития,  после  реформы  застрахованному  лицу  при 30  годах уплаты страховых взносов  обеспечивается пенсия по старости не ниже 40% его утраченного  заработка,  что  соответствует  международным  минимальным нормам пенсионного  обеспечения³

     Как показывает  анализ,  основным источником  повышения пенсий  стало увеличение  их  финансирования  за  счет  привлечения  дополнительных финансовых  ресурсов.  На  федеральный  бюджет  возложены:  финансирование выплат  по  валоризации,  компенсация  потерь  из-за  отложенного  повышения  пенсионных  взносов  для  некоторых  секторов,  а  также  финансирование  резко выросшего  дефицита  пенсионной  системы.  За  три  года (2008–2010  гг.) пенсионный трансферт за счет общих  доходов бюджета вырос на 3,7 п. п. ВВП (с 1,5  до 5,2%  ВВП;  см.  табл. 3).  В 2011  г.  благодаря  повышению  ставок социальных  взносов  трансферт  в  пенсионный  фонд  несколько  снижается.

     Однако  из-за  увеличения  доходов  внебюджетных  фондов  сокращается  база других  налогов (прежде  всего  подоходного  и  на  прибыль,  поступающих  в субфедеральные  бюджеты).  По  оценкам  Экономической  экспертной  группы (ЭЭГ),  социальные  фонды  получат  от  повышения  ставок  выигрыш  в  размере 1,1–1,2%  ВВП (в  том  числе  Пенсионный  фонд – 0,8–0,9%  ВВП),  однако региональные и местные бюджеты потеряют доходы на уровне 0,4–0,5% ВВП.

     Иными  словами,  сокращение  трансферта  из  федерального  бюджета  оплачено дополнительной  нагрузкой  на  бизнес  и  изъятием  части  доходов  из субфедеральных бюджетов.

       Таблица 3 - Источники финансирования  текущих и будущих пенсий (в  %)