Пенсионная реформа

     Снижение  бюджетных  доходов  в  период  финансового  кризиса  в сочетании  с  увеличением  пенсионного  трансферта  обусловило  дефицит федерального  бюджета  в 2010  г.  на  уровне 4%  ВВП.  Более  того,  согласно прогнозам  ЭЭГ,  государственные  доходы  в  процентах  ВВП  будут  последовательно  сокращаться (за  счет  уменьшения  нефтегазовых  доходов). Восстановление  макроэкономической  сбалансированности  с  большой  вероятностью будет осуществляться за счет статьи «Национальная экономика» (где  легче  всего  быстро  сократить  расходы).  К  тому  же  у  правительства  практически  не  остается  возможности  увеличить  расходы  на  образование  и здравоохранение, где Россия серьезно отстает не только от развитых стран, но и от большинства стран нашей  «весовой категории». В ряде работ  показано, что подобное перемещение  финансовых ресурсов от «производительных  расходов» (идущих  на  развитие  физического  и  человеческого  капитала)  к «непроизводительным» (как  социальные  трансферты)  серьезно  замедляет экономический рост

     В целом проведенная реформа носила экстенсивный характер: суммарная величина всех ресурсов, направляемых на финансирование пенсий (в процентах ВВП),  за два  года увеличилась более чем в  полтора раза. Резко возросла роль бюджетного финансирования трудовых пенсий, что свидетельствует об отходе от  страховых  принципов  пенсионной  системы.  В  то  же  время  не  были реализованы  меры,  повышающие  эффективность  использования  пенсионных ресурсов.  Более  того,  не  сформулированы  подходы  к  решению  главной проблемы  пенсионной  системы –  ожидаемого  в  ближайшие  десятилетия быстрого старения населения.

1.3.Оценка  текущего состояния  российской пенсионной  системы 

     Один  из  ключевых  критериев  оценки  качества  системы  пенсионного  страхования – степень охвата им населения (в первую очередь работающего). Граждане  России  полностью  обеспечены  пенсиями:  все  они  имеют  право  на получение  трудовых,  социальных  либо  других  пенсий.  На  начало 2010  г. численность  пенсионеров  по  старости (31,1  млн  человек)  превосходила численность населения  пенсионного возраста (30,7 млн).

     Следуя  работе  Всемирного  банка,  выделим  другие  важнейшие требования: 

     –  адекватность  размеров  пенсий  (означает,  с  одной  стороны, достаточность  пенсий для решения проблем бедности среди нетрудоспособного населения, а с другой – обеспечение социально  приемлемых пропорций между доходами,  получаемыми  в  период  трудовой  деятельности  и  после  ее завершения);  

     – посильность бремени финансирования  (подразумевает приемлемое для плательщиков налогов и взносов бремя содержания пенсионной системы);

     –  долгосрочная  устойчивость (предполагает  способность  пенсионной системы  выполнять  свои  обязательства  в  долгосрочной  перспективе  без привлечения  дополнительных  ресурсов,  а  также  наличие  механизмов, предотвращающих появление  и наращивание пенсионного дефицита); 

     –  устойчивость  к  внешним  шокам (означает  способность  системы  адаптироваться к неожиданным изменениям  экономических, демографических и  политических условий).

     Главные  показатели  адекватности  пенсионных  выплат  с  точки  зрения задач  социальной  защиты –  отношение  их  величины  к  прожиточному минимуму и распространенность бедности среди пенсионеров. В нашей стране еще до начала реформы 2002 г. уровень  бедности среди пенсионеров был  ниже, чем среди населения в  целом. Новым шагом стало доведение  трудовых пенсий по крайней мере до величины прожиточного минимума.

     Другой  способ  оценить  адекватность  размеров  пенсий  основан  на использовании  коэффициентов  замещения.  В  России  применяется  простой  вариант данного показателя, определяемый как соотношение средней величины трудовых  пенсий  и  средней  зарплаты. В международной  практике  оперируют соотношением  размеров  назначенных  пенсий  и  предпенсионной  зарплаты.

     Здесь речь идет не об одной величине, а  об их наборе в зависимости от уровня зарплаты  и  длительности  стажа. Чтобы  различать  эти  два  показателя,  первый (как  в  ДМЗСР)  будем  называть «солидарным  коэффициентом  замещения» (СКЗ),  а  второй –  «индивидуальным  коэффициентом  замещения» (ИКЗ). Отметим, что ни первый, ни второй варианты не дают полной характеристики ситуации. Так, СКЗ ничего не говорит  о дифференциации размеров пенсий или  их  связи  с  величиной  заработной  платы  и  стажем.  В  свою  очередь,  ИКЗ  не учитывает изменение пенсий после их первоначального назначения. 

     Оценить  адекватность  размеров  пенсий можно  на  основе  рекомендаций Международной  организации  труда (МОТ),  предлагающей  считать  целевой величиной пенсий по старости 40% от утраченного заработка. Этот показатель относится  к  пенсионерам  со  стажем 30  лет,  получавшим  средний  заработок.

     Однако  актуальность данного стандарта  ограничена тем, что он был принят еще в 1952  г.  в  принципиально  иной  социально-экономической  ситуации (в частности,  при  минимальной  трудовой  активности  женщин,  что  отражено  в объекте рекомендации – «пенсионер с женой пенсионного  возраста»). Поэтому рекомендацию МОТ  следует дополнить анализом современной  международной практики. 

       Как  свидетельствуют  данные  таблицы 4,  коэффициент  замещения  (в  рамках обязательного   пенсионного  страхования)  существенно  варьирует  даже  в  группе  развитых стран,  входящих в   ОЭСР.  Причем  максимальные  коэффициенты  замещения  часто наблюдаются   в  странах  с  доходами  ниже  среднего,  а  минимальные  –  в  наиболее  богатых  странах. Так, СКЗ в Греции  в 2,5–3 раза выше, чем в Великобритании, Японии или США (без учета  добровольного страхования). В группе  формирующихся рынков разброс  значений СКЗ столь  же  велик   и  столь  же  слабо   связан  с  общим  развитием   экономики:  этот  показатель варьирует  от 35% в Мексике до 82% в Турции. В среднем по ОЭСР коэффициент  замещения составляет 57%, близки  средние значения и по выборке  формирующихся рынков.  

     В 2010  г.  в  России  соотношение  средних  размеров  пенсии  и  зарплаты впервые  достигло 35%.  Этот  рекордный  для  нас  показатель  по-прежнему значительно уступает средним  уровням для развитых стран и  формирующихся рынков. В развитых странах, где относительно низкий, сопоставимый с Россией уровень CКЗ по «обязательным» пенсиям, как правило, широко распространена система  добровольного  пенсионного  страхования,  что  обеспечивает  высокий общий  уровень  пенсионных  выплат.  В  итоге  лишь  в  нескольких  странах (Мексике, Румынии, Ю. Корее, Японии) полный (с учетом добровольных схем) коэффициент  замещения  сопоставим  с  российским.  Таким  образом,  размеры пенсий  в  России  даже  после  резкого  повышения  в 2010  г.  остаются сравнительно низкими.

     Таблица 4 -Солидарные коэффициенты замещения  по странам*, 2007 г.   12

     Итак,  российская  пенсионная  система  неэффективна  и  не  готова  к надвигающимся демографическим  шокам. Проведенная в 2010 г. реформа  лишь сделала  пенсионную  систему  еще  более  уязвимой,  повысив  уровень  выплат, который  в перспективе  необходимо поддерживать, и исчерпав  все резервы их финансирования.

     Представляется,  что  Бюджетное  послание  Президента  на 2011–2013  гг. точно  формулирует  среднесрочные  задачи  реформирования  пенсионной системы. Действительно,  с учетом предстоящего ухудшения  демографических показателей  нельзя  надеяться  быстро  решить  задачу-максимум:  достичь коэффициентов  замещения,  характерных  для  стран  ОЭСР,  либо  обеспечить  полное  финансовое  самообеспечение  пенсионной  системы.  Реалистичной целью  будет  поддержание  в  среднесрочной  перспективе  достигнутого соотношения  пенсий  и  зарплаты  без  дополнительного  использования  общих доходов  бюджетной  системы  либо  увеличения  пенсионных  взносов.  В  то  же время  необходимо наметить  возможные  пути  достижения  более  амбициозных целей в долгосрочной перспективе (на горизонте 50 лет).

     Анализ  показывает,  что  в  среднесрочной  перспективе  доминирующую роль  будет  играть  распределительная  пенсионная  система,  а  в  более  длительном периоде на первый план могут выйти накопительный принцип  либо добровольное  пенсионное  страхование.  В  настоящей  статье  мы концентрируемся  на  среднесрочных  задачах  и  соответственно  рассматриваем преимущественно  распределительную систему.

1. Деятельность  пенсионных фондов в  системе пенсионного  страхования.

     Идея  страхования в целом основана на принципе распределения негативных последствий при наступлении  определенного случая для одного из участников страхования между  всеми остальными участниками. В  этой связи формирование финансовой основы страхования базируется на создании за счет страховых взносов внебюджетных фондов. В 2001 году обязательные платежи  во внебюджетные фонды были объединены в единый социальный налог. Федеральный  закон № 167-ФЗ изменил данный порядок, введя страховые взносы в Пенсионном фонде России, за счет которых частично финансируется выплата трудовых пенсий.

     В соответствии с Программой пенсионной реформы в России создана комбинированная  пенсионная система, которая включает в себя обязательное пенсионное страхование, государственное пенсионное обеспечение, дополнительное пенсионное страхование.

     Социальное  обеспечение по обязательному пенсионному  страхованию представлено трудовыми  пенсиями различных видов: по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца. Оно ориентировано, во-первых, на удовлетворение материальных потребностей нетрудоспособного  населения путем обеспечения  минимальных стандартов жизни, во-вторых, на возмещение гражданам части дохода, который они имели до утраты способности  к производительному труду. Эти  две составляющие обязательного  пенсионного страхования имеют  разное экономическое содержание, но направлены на достижение одних и  тех же социальных целей. В рыночных экономических условиях природа  обязательного пенсионного страхования  приобретает некоторую двойственность: оно обязано выполнять функции  социальной защиты пенсионеров и  одновременно выступать в качестве экономического механизма страхования.

     Основы  государственного регулирования обязательного  пенсионного страхования в России устанавливает Федеральный закон от 15декабря 2001 года №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Данным законом обязательное пенсионное страхование определено как система создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка, получаемого до установления обязательного страхового обеспечения. Обязательное пенсионное страхование занимает центральное положение как в структуре пенсионной системы, так и в системе обязательного социального страхования.

     Основным  страховщиком, осуществляющим обязательное пенсионное страхование, является Пенсионный фонд РФ, действующий в организационно-правовой форме государственного учреждения.

     Пенсионный  фонд, в качестве страховщика, осуществляет следующие функции:

     - регистрацию страхователей; 

     - индивидуальный (персонифицированный)  учет;

     - сбор страховых взносов на  обязательное пенсионное страхование; 

     - деятельность по инвестированию  пенсионных накоплений;